L’attività della pubblica amministrazione è l’insieme delle azioni compiute dalla stessa per perseguire i fini di interesse generale che le sono affidate dalla Costituzione e dalle leggi. Tale attività è governata sia da principi nazionali, quali quello di legalità, imparzialità, buon andamento, che da principi comunitari.
L’attività della pubblica amministrazione si articola in diverse forme, tra cui: l’emanazione di atti normativi, l’adozione di provvedimenti amministrativi, la stipulazione di contratti, la gestione di servizi pubblici.
Gli atti e i provvedimenti amministrativi, in particolare, sono due elementi fondamentali del diritto amministrativo e riguardano le modalità con cui la P.A. esercita le sue funzioni e regola i rapporti con i cittadini e gli altri soggetti giuridicamente rilevanti.
Tuttavia, non sempre è facile distinguere fra questi due termini, spesso utilizzati in modo improprio o intercambiabile. In questo articolo di Ripetiamo Diritto chiariremo la differenza fra atto e provvedimento amministrativo, partendo dalle loro definizioni e analizzando le loro caratteristiche, la loro struttura e i loro requisiti.
Gli atti amministrativi: definizione e caratteristiche
Gli atti amministrativi sono gli atti più importanti che la pubblica amministrazione emana al fine di manifestare e rendere effettiva la sua determinazione su una data circostanza o realtà.
Citando autorevole dottrina, l’atto amministrativo è “qualsiasi manifestazione di volontà, desiderio, giudizio o conoscenza proveniente da una pubblica amministrazione nell’esercizio di una potestà amministrativa”.
Si tratta, dunque, di un concetto generale, che comprende tutti gli atti posti in essere dalla pubblica amministrazione nell’esercizio della sua funzione; atti che, in un’ottica procedimentale, sono propedeutici e funzionali all’adozione del provvedimento finale.
Tali atti si classificano in base a diversi criteri, tra cui: gli effetti, la natura, l’elemento psichico, i destinatari.
In generale, indipendentemente dalle classificazioni, gli atti amministrativi comprendono posizioni prescrittive generali e sono indirizzati ad una pluralità di soggetti non determinabili a priori ma individuabili solo al momento della loro applicazione.
In ogni caso, è utile sottolineare che, l’atto amministrativo ha sempre una struttura oggettiva e formale, basata su elementi e requisiti.
Elementi, requisiti e struttura formale dell’atto amministrativo
Ogni atto amministrativo, e in modo particolare il provvedimento amministrativo, possiede degli elementi e dei requisiti che è bene conoscere.
Gli elementi si differenziano in:
- essenziali, se necessari a norma di legge per dare vita all’atto. Si tratta del soggetto, della volontà, dell’oggetto, della causa e della forma;
- accidentali, cioè componenti eventuali che hanno la funzione di estendere o circoscrivere, senza stravolgerne la natura, il contenuto naturale dell’atto. Essi sono: il termine, la condizione, l’onere e le riserve.
I requisiti, invece, influiscono sulla validità e efficacia dell’atto e si distinguono in:
- requisiti di legittimità, la loro mancanza determina l’annullabilità dell’atto;
- requisiti di efficacia, si tratta di condizioni necessarie affinché l’atto, in sé perfetto, produca i suoi effetti. Si distinguono ulteriormente in requisiti di esecutività e requisiti di obbligatorietà.
La struttura formale dell’atto amministrativo si articola nei seguenti elementi:
- intestazione, indica l’autorità che lo emana;
- preambolo, enuncia le leggi in base alle quali l’atto è stato adottato e le attestazioni connesse agli atti preparatori;
- motivazione, non può mai mancare e deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che fondano le decisioni dell’amministrazione;
- dispositivo, in esso è contenuta la concreta decisione della p.a.;
- contenuto, esprime la dichiarazione di volontà vera e propria;
- finalità, ovvero lo scopo concreto perseguito;
- luogo dell’emanazione e data;
- sottoscrizione, cioè la firma dell’autorità emanante o di quella delegata.
Com’è fatto un provvedimento amministrativo?
Nell’ambito degli atti amministrativi riveste particolare importanza il provvedimento, atto con cui si chiude il procedimento amministrativo, cioè l’insieme delle attività e degli atti introduttivi e preparatori alla decisione finale.
A differenza degli atti, i provvedimenti amministrativi possono intervenire unilateralmente sui diritti e sugli interessi dei destinatari e, inoltre, possono essere attuati anche contro la loro volontà.
Il legislatore non ha definito il provvedimento amministrativo, ma, al contrario, ha disciplinato in maniera puntuale il procedimento amministrativo di cui il provvedimento rappresenta l’esito.
In via generale il provvedimento amministrativo consiste in una manifestazione di volontà “volta alla cura di un concreto interesse pubblico e diretta a produrre unilateralmente effetti giuridici nei rapporti esterni con i destinatari”.
I provvedimenti amministrativi presentano caratteristiche ulteriori rispetto a quelle proprie di tutti gli atti amministrativi, ovvero:
- autoritarietà o imperatività, la capacità di incidere sulla sfera giuridica del destinatario senza che sia necessario il suo benestare o la sua partecipazione;
- esecutorietà, la possibilità per la p.a. di prescrivere coattivamente, nei casi e con le modalità fissati dalla legge, l’esecuzione degli obblighi nei loro confronti;
- tipicità e nominatività, i provvedimenti amministrativi costituiscono un numerus clausus;
- esecutività, l’idoneità del provvedimento efficace ad essere attuato.
Si ringrazia la Casa Editrice EdiSES per averci fornito il minimanuale di Diritto Amministrativo, utilizzato ai fini della stesura del presente articolo.
