Nel complesso panorama delle persone giuridiche pubbliche, gli organi che ne fanno parte non agiscono in isolamento; sono inseriti in strutture organizzative articolate, dove i rapporti tra di essi sono spesso regolati da norme giuridiche precise. Queste relazioni riflettono la posizione reciproca degli organi all’interno dell’ente e influiscono sull’esercizio delle loro funzioni.
La dottrina amministrativistica ha elaborato tre modelli fondamentali per rappresentare queste relazioni interne; ossia la gerarchia, la direzione e il coordinamento.
Pur essendo costruzioni teoriche, questi modelli trovano un riscontro – seppur spesso parziale e sfumato – nella realtà normativa e nella prassi delle amministrazioni pubbliche.
Di seguito ne esaminiamo le caratteristiche essenziali, i poteri implicati e le implicazioni operative.
La Gerarchia: centralizzazione e controllo
La gerarchia è il modello più strutturato e tradizionale che si basa su un rapporto di sovraordinazione/subordinazione tra due organi: uno superiore (gerarchico) e uno inferiore (subordinato). Si tratta di una relazione autoritativa e fortemente accentrata, in cui l’organo sovraordinato detiene ampi poteri sull’attività e, in certi casi, anche sulla persona dell’inferiore.
I poteri dell’organo superiore comprendono:
- ordini vincolanti (obbligo di obbedienza);
- direttive (obiettivi da raggiungere con discrezionalità nei mezzi);
- controllo, vigilanza, ispezione;
- decisione sui ricorsi gerarchici;
- avocazione (assunzione diretta di affari dell’inferiore);
- sostituzione in caso di inerzia;
- sanzioni disciplinari, dove previste;
- delega, se autorizzata dalla legge.
Questo modello non prevede una separazione netta delle competenze; l’organo superiore include nella propria sfera anche quella dell’inferiore. Di conseguenza, il vincolo di obbedienza è molto stretto e trova limiti solo nel caso in cui l’ordine sia manifestamente illegittimo o criminoso; situazioni in cui prevalgono norme di rango superiore e principi generali di legalità e responsabilità individuale.
La Direzione: obiettivi comuni e autonomia nei mezzi
Il modello della direzione si discosta dalla rigidità gerarchica, pur mantenendo una relazione asimmetrica. L’organo superiore, in questo caso, non impone ordini tassativi, ma definisce obiettivi da raggiungere, lasciando all’organo subordinato un certo margine di autonomia sulle modalità attuative.
Il potere direttivo si concretizza soprattutto attraverso:
- direttive vincolanti (con margini di discrezionalità operativa);
- definizione degli indirizzi generali;
- controllo sui risultati, più che sui procedimenti.
Secondo una parte della dottrina, le direttive sarebbero non vincolanti, e quindi disattendibili con adeguata motivazione. Tuttavia, l’orientamento prevalente le considera vincolanti in modo attenuato: esse obbligano l’organo inferiore al rispetto dell’indirizzo, salvo ragioni gravi e motivate che giustifichino una deviazione.
Questo modello trova applicazione, ad esempio, nei rapporti tra organi politici (ministri, assessori) e organi amministrativi (direttori generali, dirigenti), dove si richiede una sintesi tra l’indirizzo politico e la professionalità tecnica.
Il Coordinamento: armonizzare senza comandare
Il coordinamento è il modello più moderno e meno formalizzato, pensato per affrontare la crescente complessità dell’amministrazione pubblica contemporanea. Si applica prevalentemente tra organi equiordinati – cioè posti sullo stesso livello – che devono agire in maniera sinergica per perseguire fini comuni, pur mantenendo l’autonomia.
Le caratteristiche principali del coordinamento includono:
- assenza di subordinazione gerarchica;
- scambio di informazioni tra organi;
- direttive comuni non autoritative;
- monitoraggio e raccordo procedimentale.
Il potere di coordinamento può essere attribuito:
- a un organo terzo e super partes
- a uno degli organi coinvolti, dotato di poteri paritari ma con funzione di impulso;
- oppure può essere esercitato tramite strumenti operativi, come le conferenze di servizi, le intese interistituzionali o i tavoli tecnici.
Molte disposizioni normative non riconoscono il coordinamento come un’autonoma relazione giuridica tra organi, considerandolo piuttosto una modalità interna all’attuazione della direzione. Tuttavia, nella prassi, esso si sta affermando come strumento indispensabile per garantire l’efficienza e la coerenza dell’azione amministrativa in contesti policentrici.
Modelli teorici per una prassi complessa ma funzionante
I modelli di gerarchia, direzione e coordinamento offrono una griglia concettuale utile per interpretare le dinamiche interne alle pubbliche amministrazioni. Tuttavia, la realtà organizzativa è molto più fluida. Le strutture pubbliche sono spesso atipiche, ibride, e soggette a continui mutamenti normativi e funzionali.
In pratica, le relazioni tra organi non sono mai completamente riconducibili a un solo modello, ma rappresentano combinazioni flessibili che rispondono alle esigenze operative dell’ente, al tipo di attività svolta, e agli equilibri tra politica e amministrazione.
Comprendere questi modelli resta tuttavia essenziale per chi si occupa di diritto pubblico, organizzazione amministrativa e gestione degli enti, perché consente di orientarsi tra le molteplici sfaccettature del potere e della responsabilità all’interno della macchina pubblica.
