Il potere esecutivo – Parte 1

potere esecutivo

1. Introduzione

Lo Stato, a mezzo della funzione amministrativa, svolge un’attività diretta a raggiungere specifici fini, come la tutela del territorio, lo sviluppo economico, la salute.
Ad esempio, le Forze armate assicurano la difesa; gli istituti scolastici garantiscono l’istruzione e l’educazione dei cittadini.

Tale attività, tutt’altro che semplice, è svolta dai vari organi e uffici del Governo che da esso dipendono nel rispetto della Costituzione e delle leggi. Insieme a tale funzione, definita anche amministrativa in senso proprio, gli organi indicati svolgono anche una attività diretta all’attuazione e alla determinazione dell’indirizzo politico.

2. Gli organi del potere esecutivo

Il potere esecutivo è esercitato da un complesso di organi, centrali e periferici, al vertice dei quali è posto il Governo (organo costituzionale).
Il Governo italiano si suddivide in Ministeri, ovvero apparati centrali di settore facenti capo ad un ulteriore organo costituzionale, il Ministro.
Nonostante questo assetto sia quello privilegiato, ci sono alcuni settori che non vengono organizzati in Ministeri, come gli Affari Regionali o la Protezione civile. Essi fanno capo a dipartimenti istituiti presso la Presidenza del Consiglio. Gli organi direttivi posti a capo di tali settore sono i “ministri senza portafoglio”. Questi compongono il Consiglio dei ministri e partecipano all’attività di direzione politica del Governo.
L’art. 92 Cost specifica che “Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri”.

Quindi troviamo due organi individuali (Presidente del Consiglio e ministri) e un organo collegiale (il Consiglio dei ministri). Il Governo, quindi, viene definito organo complesso (poiché formato da più organi).
Tale norma non farebbe presumere la nomina di uno o più vice presidenti del Consiglio, eppure la prassi procede in questo senso. Anche la norma dei ministri senza portafoglio non rientrerebbe nella previsione dell’ 92 Cost; in ogni caso essi svolgono le funzioni delegate dal Presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei Ministri. Sempre con riferimento a tale norma sono nate delle perplessità per l’istituzione del Consiglio di Gabinetto avvenuta per la prima volta nel 1993.

Vengono poi menzionati anche i sottosegretari di Stato e i vice ministri, che comunque non entrano a far parte del Governo in senso stretto.

Un’altra fonte importante è la che delinea la Presidenza del Consiglio, disciplina le attribuzioni del Consiglio dei ministri, i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome.

I Ministeri, ad oggi, sono tredici:

  • Affari esteri e cooperazione internazionale,
  • Interno,
  • Giustizia,
  • Difesa,
  • Economia e finanze,
  • Sviluppo economico,
  • Politiche agricole alimentari e forestali,
  • Ambiente e Tutela del territorio e del mare,
  • Infrastrutture e Trasporti,
  • Lavoro e Politiche sociali,
  • Istruzione Università e Ricerca,
  • Beni Attività culturali e Turismo,
  • Salute.

Ognuno di essi ha proprie funzioni.
Nel D.Lgs 300 del 1999 sono state previste le Agenzie, ovvero le strutture che svolgono attività a carattere tecnico operativo di interesse nazionale, esercitate da ministeri e enti pubblici. Lo stesso intervento normativo disciplina la Presidenza del Consiglio tenendo conto della necessità di assicurare l’unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo.

Gli uffici della Presidenza, poi, si articolano in un Segretariato Generale e in Dipartimenti, che a loro volta si articolano in uffici e servizi.
Con il termine Pubblica Amministrazione facciamo riferimento ai pubblici uffici che compongono l’apparato amministrativo dello Stato e degli altri enti pubblici; essi svolgono attività amministrativa attiva, consultiva e di controllo.

  • con l’amministrazione attiva si realizzano fini che essa stessa è chiamata a perseguire
  • con l’amministrazione consultiva si intende l’attività di emanazione di pareri in merito a un determinato oggetto. I pareri sono: facoltativi (se richiesti di iniziativa dell’organo attivo), obbligatori (quando l’organo deve per legge richiederli) e vincolanti (quando non solo un organo ha l’obbligo di richiederli, ma deve per legge uniformarcisi)
  • con l’amministrazione di controllo vengono sindacate delle questioni adottando come parametro le regole giuridiche (controllo di legittimità) e regole di buona amministrazione (controllo di merito).

Oltre agli uffici centrali e periferici dello Stato, la pubblica amministrazione si compone di altri uffici sia territoriali (Regioni, Città Metropolitane, Province, Comuni) sia non territoriali (enti pubblici parastatali, camere di commercio). Gli atti emanati da tali organi hanno la stessa forza di quelli emanati a livello statale.

3. I principi costituzionali

Un primo principio è quello introdotto dalla Legge Cost. n. 1 del 2012 che ha introdotto un nuovo comma all’art. 97 Cost. A decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014 le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Europea, devono assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Inoltre, nella nostra Costituzione è stata fissata la regola secondo cui l’organizzazione dei pubblici uffici in genere deve essere determinata dalla legge formale (art. 97 comma 2). Sempre con la legge si deve provvedere all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e alla determinazione dell’organizzazione e delle attribuzioni dei ministeri (comma 2).
Ancora, i pubblici uffici devono assicurare, e mirare a realizzare, il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione.

La p.a. deve adeguarsi alle regole di buona amministrazione e raggiungere una maggiore efficienza, efficacia ed economicità; deve poi assicurare la realizzazione dell’interesse collettivo senza subire influenze di parte.
L’efficienza indica che la p.a. deve perseguire i fini e i risultati assegnati dalla legge con un corretto e razionale impiego di risorse (umane e finanziarie); l’efficacia si valuta raffrontando i risultati ottenuti con gli obiettivi prefissati; l’economicità implica il raggiungimento di obiettivi con il minor dispendio di mezzi.
Anche l’art. 98 ribadisce l’imparzialità: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”. Per questa particolare categoria di soggetti sono previste alcune limitazioni; ad esempio non possono iscriversi ai partiti politici i magistrati, i funzionari, gli agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici, ecc.

L’attività della pubblica amministrazione deve svolgersi sempre in un ideale contraddittorio con tutti i soggetti interessati (ovvero i privati cittadini). Il tutto deve essere svolto compatibilmente con il segreto di ufficio e di Stato.
Altro importante principio è quello di legalità. Esso si distingue in legalità formale (la p.a. agisce nei limiti della legge ma è libera di compiere le sue scelte) e in legalità sostanziale (la p.a. deve agire conformandosi alla legge). Tale principio si ricava anche da altri articoli come il , secondo cui “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”.
E poi ancora il principio di democraticità.

L’attività amministrativa si ispira a esigenze della collettività popolare ed è sottoposta al controllo da parte dei rappresentanti del popolo (a mezzo del rapporto fiduciario che lega il Governo al Parlamento e l’eventuale revoca della fiducia da parte di quest’ultimo organo ai ministri che siano riconosciuti responsabili). Una concreta attuazione di tale principio sussiste nel riconoscimento del diritto di accesso ai documenti amministrativi, così da assicurare la trasparenza e la libera circolazione delle informazioni.
L’efficienza della pubblica amministrazione è assicurata, inoltre, dal principio a norma del quale “Agli impiegati nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge” (art. 97, quarto comma Cost.).
Il concorso è la via più valida per garantire la selezione di capaci. “Tutti cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge”, art 51 comma 1 Cost.
Al terzo comma del medesimo articolo si specifica che la Repubblica promuove, con appositi provvedimenti, le pari opportunità tra donne e uomini.

La Costituzione ha poi stabilito un’ampia tutela dei cittadini nei confronti degli atti della pubblica amministrazione stabilendo che “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici” (art. 28 Cost.). Inoltre, è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa e ordinaria e tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione (art. 113 Cost.).

Si fa riferimento, tra le altre, alla responsabilità civile, ex 2043 c.c.. La responsabilità dello Stato o dell’ente pubblico è solidale con quella del dipendente; entrambi sono obbligati al risarcimento, con la conseguenza che l’interessato può richiedere l’adempimento sia allo Stato o all’ente, sia al dipendente.
Il rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini, nel nostro ordinamento, è basato sulla supremazia delle pubbliche autorità (a differenza dell’ordinamento inglese). Infatti, l’atto amministrativo è dotato di esecutorietà, ovvero può essere attuato anche con la forza, una volta che si sia accertata la sua conformità al diritto.

4. La formazione del governo

Il Governo si forma mediante una serie di atti successivi e coordinati tra loro. Tale processo termina con la nomina dello stesso e inizia ogni volta che un Governo presenti le dimissioni e queste vengano accolte dal Presidente della Repubblica (è necessario, quindi, nominarne uno nuovo).

La Costituzione (art. 92) dispone al riguardo che “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”. Da ciò si ricava che il Presidente della Repubblica ha il potere di nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri e che la nomina di questi avviene su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri.
La formazione del Governo è delineata, nella maggior parte dei casi, da norme non scritte; queste però devono essere sempre conformi alla Costituzione.
In linea generale il Presidente della Repubblica procede alla nomina di un Governo che abbia concrete possibilità di mantenere la fiducia alle Camere. Quindi la scelta è sì discrezionale, ma egli dovrà tenere conto delle indicazioni che gli vengono date da coloro che interpretano la volontà e gli orientamenti del Paese e delle forze politiche rappresentate in Parlamento. Per la nomina dei ministri, invece, il Presidente della Repubblica non ha discrezionalità ma deve sottostare a quanto indicatogli dal Presidente del Consiglio.

Il Presidente della Repubblica, dopo una crisi di Governo, dovuta alla frantumazione della maggioranza può esercitare una concreta influenza nella determinazione di una nuova maggioranza. Ciò non toglie che il Presidente della Repubblica debba tenersi fuori dagli interessi strettamente partitici e mirare soltanto ad assicurare al Paese un Governo che dia ragionevoli garanzie di rispondere alla effettiva volontà popolare, nonchè di assicurare il rispetto della Costituzione.
Il procedimento di nomina del Governo inizia con le consultazioni svolte dal Capo dello Stato. La scelta delle persone da consultare dipende, oltre che dalla sensibilità politica del Presidente della Repubblica, anche dalle cause che hanno portato alla crisi e dalle condizioni politiche. Il Presidente della Repubblica può consultare anche specifiche personalità come: i Presidenti delle Camere o gli ex Presidenti della Repubblica. In questo modo, alla chiusura delle consultazioni, il Presidente della Repubblica avrà tutti gli elementi per valutare.

In situazioni particolarmente problematiche il Capo dello Stato (ovvero il Presidente della Repubblica) può affidare a una specifica personalità un mandato esplorativo. Esso consiste nel compito di svolgere delle consultazioni ritenute essenziali in modo da avere una visione completa e aggiornata degli orientamenti delle forze politiche. Da questa situazione va distinto il preincarico che si ha quando il Presidente della Repubblica affida alla personalità politica, alla quale probabilmente conferirà l’incarico definitivo, il compito di svolgere ulteriori consultazioni onde assumere elementi di chiarificazione per la formazione del governo.
L’incaricato a Presidente del Consiglio non accetta direttamente l’incarico, ma si riserva di accettare, ed inizia una serie di consultazioni (molto più ristrette rispetto a quelle che fa il Presidente della Repubblica) volte a formare una maggioranza; in secondo luogo procede a formare la lista dei ministri. Nel caso in cui l’incaricato non riesca a portare a termine questi passaggi il Presidente della Repubblica affiderà l’incarico ad altri. Se la rinuncia all’incarico è dovuta all’impossibilità obiettiva di formare una maggioranza il Presidente della Repubblica può: o rinviare il Governo dimissionario alle Camere così che partiti e singoli parlamentari chiariscano ufficialmente la loro posizione oppure scioglie le Camere, demandando al corpo elettorale la decisione e il giudizio sulla composizione del Parlamento.

Se invece l’incaricato avrà concluso positivamente la sua opera egli sottoporrà al Presidente della Repubblica la lista dei ministri e si dichiarerà pronto a presiedere il nuovo Governo.
La fase conclusiva del procedimento vede la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri con decreto del Presidente della Repubblica.
Il Governo è formato, ma prima di assumere le funzioni tali soggetti devono prestare giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Entro dieci giorni dal giuramento il Governo si presenterà alle Camere per ottenere la fiducia, esponendo, a mezzo del Presidente del Consiglio, il suo programma.
Non c’è una norma che espressamente prevede la presentazione alle Camere del programma di Governo, ma essa è implicita nel sistema; le Camere votano la fiducia sulla base degli obiettivi che il Governo vuole realizzare.
Il programma di Governo è espressione dell’accordo tra i partiti della coalizione (accordo di governo). Governo e Parlamento trovano, qui, il momento unificatore della loro azione, sia il primo sia la maggioranza che lo sostiene sono espressione della volontà delle forze politiche dominanti.

Uno dei primi atti del Governo è la designazione dei sottosegretari di Stato, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro che il sottosegretario sarà chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio dei ministri. Essi non fanno parte del Governo e non sono organi costituzionali. Coadiuvano il ministro ed esercitano i compiti ad essi delegati, intervengono come rappresentanti del Governo alle sedute delle Camere e delle commissioni parlamentari.
Con Legge n. 81 del 2001 viene introdotta la figura del viceministro, anch’essa non contemplata nella Costituzione. Possono essere nominati viceministri al massimo dieci sottosegretari. Essi possono essere invitati dal Presidente del Consiglio dei ministri a partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri, senza diritto di voto, per riferire su argomenti riguardanti la materia a loro delegata.

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5. I comitati interministeriali e i comitati dei ministri

I comitati interministeriali sono composti da più ministri e, alcuni di essi, anche da funzionari ed esperti. Essi preparano e coordinano l’attività del Consiglio dei ministri in specifici settori.
Uno dei più importanti è il CIPE (Comitato interministeriale programmazione economica); esso svolge funzioni di coordinamento in materia di programmazione e politica economica nazionale, nonché di coordinamento della politica nazionale con le politiche comunitarie.

Non ha più i compiti di gestione tecnica, amministrativa e finanziaria, che sono stati trasferiti alle amministrazioni di settore.
Poi c’è l Consiglio supremo di difesa, previsto dalla Costituzione (art. 87) e il CISR, ovvero il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica. Il primo è composto dal Presidente della Repubblica, dal Presidente del Consiglio, dai ministri degli affari esteri, dell’interno, del tesoro, della difesa, dell’industria e del commercio e dal Capo di stato maggiore della difesa. Esso ha il ruolo di tutelare la difesa nazionale. Il secondo ha funzioni di consulenza, proposta e deliberazione sugli indirizzi e sulle finalità generali della politica dell’informazione per la sicurezza.

6. La funzione amministrativa

I ministri e il Presidente del Consiglio assumono due vesti:

  • di organi burocratici posti al vertice del rispettivo ministero, o degli uffici e del personale della Presidenza del Consiglio,
  • di organo di Governo in quanto, collegialmente, determinano l’indirizzo politico e amministrativo. Sono due funzioni non autonome ma tra loro interdipendenti, poiché l’indirizzo amministrativo di ogni ministero deve svolgersi in armonia con la politica generale predisposta dal Consiglio dei ministri.

La funzione amministrativa del Governo si esplica attraverso gli organi centrali (raggruppati in ministeri) e molteplici organi periferici (la cui competenza, ad esempio, è limitata all’ambito di una Provincia).
Il cittadino entra comunque in contatto con la pubblica amministrazione per ottenere una autorizzazione o una concessione, per approvare un progetto edilizio, per una prestazione scolastica, il pagamento delle imposte, ecc.
Accanto a ciò bisogna menzionare l’attività di alta amministrazione, di difficile definizione poiché al confine tra l’attività di indirizzo politico e quella amministrativa.

In questa attività vanno ricompresi atti quali: il conferimento di uffici elevati, la dichiarazione di pericolo pubblico, gli atti di preparazione dei trattati, le proposte motivate per lo scioglimento dei Consiglio regionali. Tali atti sono di regola deliberati dal Consiglio dei ministri ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica.

7. L’attività di direzione politica

Tale attività si distingue nella fasi di: determinazione, predisposizione dei mezzi e dell’attuazione; vi partecipano il Governo e le Camere. Il Governo è espressione della maggioranza, ed è l’organo, insieme alle Camere, cui è affidata l’attività di direzione politica e al quale spetta di determinare collegialmente la politica generale del Governo, nonché l’indirizzo generale dell’azione amministrativa.
La Costituzione, comunque, dà al Presidente del Consiglio una posizione di preminenza nell’esercizio della funzione di direzione politica. Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, ex art. 95 Cost., mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo e, infine, promuove e coordina l’attività dei ministri.

A tale posizione di preminenza corrisponde la sua responsabilità politica. Accanto a tale responsabilità c’è anche quella dei ministri sia come organi di governo che come organi burocratici.
Può anche accadere che i ministri si sottraggano alle direttive loro rivolte dal Presidente del consiglio così da coordinare l’azione e seguono, alle volte, una loro politica non sempre in armonia con la politica generale prestabilita dall’intero Consiglio.

8. Separazione tra politica e amministrazione

Il D.lgs 80 del 1998, le cui norme sono confluite nel D.lgs 165 del 2001, ha precisato il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, nonché l’ambito della funzione di indirizzo politico-amministrativo degli organi di governo, i principali contenuti di essa e il corrispondente ambito delle attribuzioni dei dirigenti responsabili della gestione.
Si divide la responsabilità amministrativa da quella politica.

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