Il Riconoscimento

Il riconoscimento di nuovi Stati

La nascita di uno Stato sovrano indipendente è un avvenimento che si realizza sul piano storico, una situazione di fatto della quale il diritto internazionale prende semplicemente atto (principio di effettività).
Vale, però, fra i membri della comunità degli Stati preesistenti la pratica di procedere al riconoscimento del nuovo Stato. Questi ultimi prendono atto della sua realtà e manifestano la volontà di entrare in relazione con esso.
Nella prassi, vi sono forme diverse di riconoscimento.

Si parla di riconoscimento de iure quando lo Stato che vi procede ritiene che la situazione del nuovo Stato sia caratterizzata da completa stabilità e dunque si possa procedere all’instaurazione di normali relazioni con esso. Si parla invece di riconoscimento de facto quando lo Stato preesistente, pur prendendo atto dell’esistenza di un’autorità indipendente che esercita effettivamente il potere di governo su un territorio, nutre riserve circa la stabilità della situazione del nuovo Stato e perciò intende instaurare relazioni di “basso profilo”.
Questa è una forma più blanda di riconoscimento, al contrario della prima che invece è piena. Un esempio di riconoscimento de facto è rappresentato dalla Repubblica Democratica Tedesca (cioè l’ex Germania Est) che fu inizialmente oggetto di mero riconoscimento de facto da parte del Regno Unito.

L’atto di riconoscimento può avere i più svariati contenuti. Può trattarsi di un semplice messaggio di congratulazioni al Capo dello Stato del nuovo Stato per la raggiunta indipendenza oppure di una nota formale, che può provenire dal Capo dello Stato riconoscente o dal Ministro degli Affari Esteri o comunque da un organo che esprime la volontà dello Stato nelle relazioni internazionali.
Oltre che esplicito, il riconoscimento può essere anche tacito o implicito, cioè risultare da comportamenti concludenti dello Stato preesistente (ad es. instaurazione di relazioni diplomatiche). Può però accadere che la partecipazione del nuovo Stato ad un trattato multilaterale (che ha proceduto a ratifica) venga considerata una forma di riconoscimenti implicito.
Per evitare questo effetto gli Stati, parti del trattato, affermano che la loro partecipazione al trattato multilaterale non comporta il riconoscimento del nuovo Stato.
La partecipazione ad un’organizzazione internazionale, invece, (ad es. ONU) non comporta riconoscimento implicito da parte degli altri Stati membri.

Il riconoscimento non ha valore costitutivo della personalità internazionale dello Stato; è solo un atto politico discrezionale. Ha un effetto meramente dichiarativo, ma, nonostante ciò, il riconoscimento rappresenta l’atto di fondazione della vita sociale del nuovo Stato. Da esso dipende la possibilità per tale Stato di intrattenere normali relazioni con gli Stati preesistenti.
Uno Stato di nuova formazione che non fosse oggetto di riconoscimento da parte di alcuno degli Stati preesistenti verrebbe ad essere titolare soltanto dei diritti ed obblighi derivanti dalle norme di diritto consuetudinario che non presuppongono l’esistenza di relazioni diplomatiche. Gli Stati preesistenti non possono ignorare i diritti elementari che spettano ad uno Stato non riconosciuto. Solitamente, uno Stato non riconosciuto o la cui esistenza è contestata da una componente importante della comunità internazionale non può diventare membro delle Nazioni Unite.

Il riconoscimento può essere sottoposto dallo Stato preesistente a condizioni (ad es. il rispetto dei diritti delle minoranze).
La Comunità Europea e i suoi Stati membri sottoposero a condizioni il riconoscimento dei paesi dell’Est Europa, successori dell’Unione Sovietica.
La nuova entità da riconoscere deve essere effettivamente uno Stato indipendente.
Gli Stati non dovrebbero riconoscere entità che sono sorte grazie all’aggressione e alla violazione del divieto di uso della forza nelle relazioni internazionali.

Il riconoscimento di nuovi Governi

Dal riconoscimento di nuovi Stati va tenuto distinto il riconoscimento di nuovi Governi qualora abbia luogo un mutamento rivoluzionario di regime.
La distinzione è ancora valida, nonostante sia stata considerata scarsamente rilevante e quantunque taluni Stati abbiano abbandonato la prassi del riconoscimento di governi. Il Regno Unito, a partire dal 1980, non opera più il riconoscimento di governi, ma solo quello di Stati, per evitare che un atto formale di riconoscimento possa in determinati casi, quali quello in cui il governo vìoli i diritti umani, essere interpretato come un’approvazione della politica perseguita dal nuovo governo, limitandosi a prendere, invece, atto della situazione e ad intrattenere rapporti con il nuovo governo, qualora questi controlli effettivamente il territorio.

Il riconoscimento di un nuovo governo è effettuato nel caso di mutamento rivoluzionario del governo al potere in uno Stato preesistente. Il mutamento rivoluzionario, pur comportando una rottura costituzionale, non estingue lo Stato come soggetto di diritto internazionale.
Il nuovo governo si affretterà, quindi, a proclamare che rispetterà i trattati internazionali stipulati dal vecchio regime ed onorerà il debito estero che aveva contratto.
Il riconoscimento di governi esprime la volontà dello Stato che vi procede di mantenere con il nuovo governo le stesse relazioni internazionali che avevano con il governo precedente. È un atto di natura politica e quindi discrezionale. I motivi che possono indurre gli Stati a non riconoscere il nuovo governo sono diversi, ad esempio perché il governo da riconoscere non è democratico e vìola in modo massiccio i diritti dell’uomo.

La carenza di effettività, invece, (come motivo scatenante del non riconoscimento) può essere supplita dal sostegno dato dalle Nazioni Unite alla nuova organizzazione di governo. Dopo la sconfitta dei Talebani in Afghanistan, l’ONU approvò l’Autorità provvisoria afghana scaturita dalle intese di Bonn.

Il mancato riconoscimento non significa che viene interrotto ogni rapporto tra i due Stati. I trattati bilaterali rimangono in vigore e le relazioni diplomatiche continuano normalmente, anche se ad un livello più basso di quello precedente.

Dopo il colpo di Stato in Cile, le relazioni diplomatiche Italia-Cile continuarono a livello di incaricati di affari.
Il riconoscimento di governi ha luogo nella prassi, e può assumere una rilevanza pratica notevole, anche quando ci siano due organizzazioni di governo rivali che pretendono entrambe di essere riconosciute come il governo legittimo di uno Stato, ad es. nel caso in cui, a seguito di una rivoluzione, il governo spodestato continua a controllare una parte del territorio dello Stato.

Il riconoscimento di insorti e di belligeranza in caso di guerra civile

Il riconoscimento di insorti esprime la volontà di non trattare gli insorti alla stregua di meri criminali. Siffatto riconoscimento è effettuato dagli Stati terzi i quali vogliano mantenere relazioni con il movimento insurrezionale, soprattutto allo scopo di garantire la protezione dei propri cittadini stanziati nel territorio controllato dagli insorti.
È un atto di natura politica e non giuridica, che non ha valore costitutivo sulla personalità giuridica degli insorti. Un riconoscimento prematuro, secondo parte della dottrina, costituisce un illecito internazionale nei confronti dello Stato in cui è in atto l’insurrezione (ad es. il riconoscimento del Consiglio Nazionale Transitorio libico, che controllava Bengasi e la Cirenaica prima della presa di potere sull’intera Libia e la definitiva scomparsa del regime di Gheddafi nel 2011).

Il riconoscimento di belligeranza è l’atto con cui una guerra civile viene equiparata ad una guerra internazionale. Ove ciò accada, lo Stato che procede al riconoscimento è tenuto ad applicare le regole dei conflitti armati internazionali. Se il riconoscimento viene effettuato dagli Stati terzi, questi saranno obbligati ad applicare il diritto di neutralità; se è invece il Governo legittimo ad effettuare il riconoscimento, esso dovrà applicare le regole del diritto dei conflitti armati internazionali e considerare i ribelli come legittimi combattenti.

A differenza del riconoscimento di insorti, il riconoscimento di belligeranza è un atto giuridico, poiché comporta conseguenze giuridiche e cioè l’estensione ad un conflitto armato interno delle regole dei conflitti armati internazionali. I terzi effettuano il riconoscimento di belligeranza allo scopo di limitare il conflitto obbligandosi ad una politica di non intervento.
Il riconoscimento di belligeranza operato dal governo legittimo è piuttosto un’ipotesi di scuola.

Il riconoscimento di movimento di liberazione nazionale

Nella prassi della decolonizzazione ha assunto rilevanza anche il riconoscimento di movimenti di liberazione nazionale, cioè l’atto con cui si constata che il movimento è l’ente che rappresenta il popolo in lotta per l’autodeterminazione. Tra l’altro, vi sono casi in cui più movimenti di liberazione nazionale aspirano a rappresentare un determinato popolo.

Per individuare quale fra di essi sia il legittimo rappresentante del popolo in questione, acquista una notevole importanza il riconoscimento effettuato a tal fine dagli Stati e da parte delle organizzazioni internazionali.
L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha attribuito ad organizzazioni regionali, quali l’Organizzazione per l’Unità Africana (ora Unione Africana) e la Lega Araba, la competenza a riconoscere i movimenti di liberazione nazionale legittimati a rappresentare i popoli africani e il popolo palestinese in lotta per l’autodeterminazione.

Il riconoscimento, in questi casi, ha una sua importanza per individuare l’ente che abbia diritto a partecipare ad una conferenza internazionale, sia pure senza diritto di voto, oppure da prendere in considerazione ai fini della futura indipendenza del territorio.

Il riconoscimento di situazioni giuridiche

Il riconoscimento, in quanto atto unilaterale, può avere per oggetto non solo un ente, della cui esistenza si prende atto, ma anche una situazione che si riconosce conforme a diritto. È importante, ad esempio, nelle annessioni territoriali e nell’estensione della sovranità dello Stato costiero sulle aree marine adiacenti alle sue coste. Il Regno Unito riconobbe, prima de facto e poi de iure, l’annessione italiana dell’Etiopia (1936), anche se successivamente revocò il precedente riconoscimento.

Il riconoscimento finisce per rendere incontestabile una determinata situazione e produce una specie di preclusione per lo Stato che lo opera. Di regola, questo non può successivamente contestare la situazione ed affermare che essa non è conforme a diritto. Per questi motivi, il riconoscimento di situazioni giuridiche è un atto giuridico.

Il disconoscimento e le politiche di non riconoscimento

Il disconoscimento (de-recognition) è la condotta tenuta da uno Stato nei confronti di un ente che non vuole riconoscere oppure che non vuole più riconoscere. Il disconoscimento può assumere due varianti: può consistere nell’assenza di riconoscimento nei confronti di un ente che ha tutti i requisiti per essere riconosciuto (ad es. il comportamento tenuto per molti anni dagli Stati Uniti nei confronti della Cina comunista), oppure concretizzarsi nel ritiro del precedente riconoscimento (ad es. gli Stati occidentali, per poter instaurare rapporti con la Cina comunista, dovettero revocare il riconoscimento nei confronti di Taiwan).

Oggetto di disconoscimento possono essere anche i governi (ad es. il disconoscimento del governo di Gheddafi che era ancora al potere in Libia e combatteva gli insorti nel 2011).
Le politiche di non riconoscimento sono seguite dagli Stati, nei confronti di altri enti internazionali e nei confronti di una determinata situazione giuridica, volontariamente, in seguito a sollecitazione di un terzo, oppure in attuazione di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza, che può avere anche natura obbligatoria.

Nel primo caso, la politica di non riconoscimento è equiparabile al disconoscimento. Nella Dichiarazione di Bruxelles del 16 dicembre 1991, la CE e i suoi stati membri stabilirono che non avrebbero mai riconosciuto entità che fossero il risultato di aggressioni.

Nel secondo, la politica di non riconoscimento è frutto delle pressioni di un terzo Stato, che intende tenere isolato un soggetto di diritto internazionale dal resto della comunità internazionale (ad es. la Germania federale affermò che avrebbe interrotto le relazioni diplomatiche con gli Stati che avessero riconosciuto la Repubblica Democratica Tedesca).

Nel terzo caso, una politica collettiva di non riconoscimento può avere luogo in virtù di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Qualora la risoluzione abbia natura obbligatoria, gli Stati hanno il dovere di adottare una politica di non riconoscimento. La ris. 541 (1983) del Consiglio di Sicurezza ha invitato gli Stati a non riconoscere la Repubblica turca di Cipro del Nord, costituita a seguito dell’invasione turca della parte nord dell’isola (1974).

L’obbligo di non riconoscimento può derivare direttamente dall’ordinamento internazionale, senza che sia necessario imporlo mediante una risoluzione del Consiglio di Sicurezza.
L’art. 41, par. 2, del Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale dello Stato impone agli Stati di non riconoscere come legittima una situazione creata mediante una grave violazione di un dovere derivante da una norma imperativa del diritto internazionale.