Il territorio

La sovranità territoriale

Il territorio è l’ambito entro cui lo Stato esercita la sua potestà di governo (imperium), ad esclusione di altri soggetti di diritto internazionale. La potestà di governo e il connesso esercizio esclusivo costituiscono manifestazione della sovranità territoriale. Il diritto internazionale protegge la sovranità territoriale, nel senso che ogni attività esercitata in territorio straniero senza il consenso del sovrano territoriale, o non ammessa dal diritto internazionale, è illecita.
L’imperium non va confuso con il dominium, che ha una connotazione privatistica.

L’acquisto di proprietà immobiliari da parte dello Stato o di suoi cittadini in territorio altrui non comporta alcun acquisto della sovranità territoriale. Spesso gli Stati di nuova indipendenza, confondendo imperium con dominium, vietano l’acquisto di proprietà immobiliari da parte di stranieri o lo sottopongono a un regime autorizzativo oneroso, per il timore infondato che l’acquisto costituisca un vulnus della loro sovranità.
Il diritto internazionale protegge sia la sovranità territoriale, mediante l’indisturbato esercizio dei poteri dello Stato nel proprio territorio, sia l’integrità territoriale dello Stato, mediante la proibizione della sottrazione di parti del suo territorio, senza una valida causa di giustificazione.

Nel 1974, l’Assemblea Generale dell’ONU ha definito come aggressione l’uso della forza da parte di uno Stato contro la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di un altro Stato.
Tra i poteri connessi all’esercizio della sovranità territoriale rientra anche quello di cedere parte del proprio territorio. In passato rappresentava un potere assoluto, oggi deve fare i conti con il principio di autodeterminazione dei popoli. Per essere al riparo da contestazioni future, talvolta gli Stati accompagnano la cessione con un plebiscito della popolazione del territorio.
Il potere di governo dello Stato nel proprio territorio incontra i limiti derivanti dal diritto internazionale sia consuetudinario che pattizio; in primo luogo, il trattamento che deve essere riservato agli Stati stranieri, ai loro organi e ai loro cittadini.

Non potranno, ad es., essere sottoposti a giurisdizione gli Stati esteri, per le loro attività iure imperii, e dovranno essere accordati privilegi e immunità agli agenti diplomatici e alla sede della missione diplomatica. Il potere d’imperio dello Stato incontra limiti anche per quanto riguarda il trattamento dei propri cittadini, secondo le poche norme stabilite dal diritto internazionale consuetudinario o quelle più numerose derivanti dai trattati internazionali relativi alla protezione dei diritti umani.
Oggetto del diritto di sovranità nazionale sono il territorio in senso stretto, il mare territoriale e lo spazio aereo sovrastante il territorio e il mare territoriale. Nelle aree adiacenti al mare territoriale, lo Stato costiero non esercita alcun diritto di sovranità territoriale, ma solo poteri di natura funzionale e diritti sovrani, connessi allo sfruttamento delle risorse naturali del suolo e sottosuolo marino.

Mentre la piattaforma continentale è un attributo necessario dello Stato costiero, la cui esistenza è dipendente da una proclamazione ad hoc; zona contigua, zona archeologica e zona economica esclusiva devono essere istituite dallo Stato costiero con apposita proclamazione.

La sovranità sul territorio può essere indivisa ed essere esercitata congiuntamente da due o più Stati.

Il dominio riservato

Tranne per i limiti derivanti dal diritto internazionale, lo Stato è libero di assoggettare alla disciplina che più gli conviene i rapporti che si svolgono all’interno del proprio territorio (dominio riservato).

La Corte internazionale di giustizia, nell’affare Nicaragua-Stati Uniti, ha affermato che il dominio riservato ha per oggetto tutte le materie in relazione alle quali il principio di sovranità degli Stati lascia ai soggetti di diritto internazionale la libertà di scelta. Tra tali materie, la Corte ha elencato la determinazione del sistema politico, economico, sociale e culturale e la formulazione della politica estera, in altri termini gli “affari interni” e quelli “esterni” dello Stato.
Ad es. in ambito di forma di stato e di governo, il diritto internazionale consuetudinario non può determinare se uno stato debba essere monarchico o repubblicano oppure avere una forma accentrata o decentrata. Ogni Stato ha il diritto inalienabile di scegliere il proprio sistema politico, economico, sociale e culturale, senza interferenza alcuna da parte di un altro Stato.

Il dominio riservato ha un’importanza determinante nelle Nazioni Unite e indica quelle materie di esclusiva competenza statale, che sono al riparo dell’ingerenza dell’Organizzazione.
L’art. 2 par. 7 della Carta delle Nazioni Unite recita che “nessuna disposizione della presente Carta autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato, né obbliga i Membri a sottoporre tali questioni ad una procedura di regolamento in applicazione della presente Carta”.
Sono due le teorie principali per determinare la sfera di libertà dello Stato, entro cui le Nazioni Unite non possono intervenire.
L’una, c.d. teoria giuridica del dominio riservato, prevede che non fanno parte del dominio riservato le questioni che sono disciplinate dal diritto internazionale consuetudinario o pattizio (in quest’ultimo caso, ovviamente, purché lo strumento convenzionale vincoli lo Stato il cui dominio riservato viene in considerazione).

Una seconda tesi, che invece restringe la sfera della competenza domestica, afferma che non rientrano nel dominio riservato non solo le materie disciplinate dal diritto internazionale, ma anche quelle materie che sono stato oggetto di attenzione da parte delle Nazioni Unite con l’adozione di risoluzioni di carattere generale: classico es. è costituito dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, che ha legittimato le Nazioni Unite a indirizzare raccomandazioni ai singoli Stati ben prima della redazione di convenzioni internazionali in materia.

In deroga a quanto affermato, le Nazioni Unite possono intervenire in una questione che ricada nella competenza domestica di uno Stato. La prima fattispecie è costituita dal consenso dell’avente diritto: uno Stato può consentire che le Nazioni Unite intervengano per controllare una competizione elettorale.
La seconda fattispecie: le Nazioni Unite possono disporre misure coercitive, qualora la situazione domestica, ad es. una guerra civile, sia qualificata dal Consiglio di Sicurezza come una minaccia od una violazione della pace.

Il dominio riservato, infine, ha una rilevanza in ordine alle controversie che possono essere deferite alla Corte Internazionale di Giustizia. Sovente gli Stati, per escludere che la controversia rientri nella competenza della Corte, eccepiscono che il suo oggetto rientra nella loro competenza domestica.

Modi di acquisto della sovranità territoriale

I modi di acquisto della sovranità territoriale sono previsti da norme di diritto internazionale consuetudinario di antica data e risentono prevalentemente della tradizione romanistica. Il principio del divieto dell’uso della forza e la scomparsa di determinate categorie di territori hanno comportato l’estinzione di taluni modi di acquisto o ne hanno fatto venir meno l’importanza. Tali modi possono però avere una loro rilevanza qualora si debba valutare la legittimità di titoli di sovranità formatisi in epoche passate, in base al principio tempus regit actum.
I modi di acquisto della sovranità territoriale possono essere originari o derivati.
Nella prima categoria rientrano l’acquisto di un territorio nullius e la conquista.

Per il perfezionamento del titolo su un territorio nullius non basta la mera scoperta, che secondo taluni attribuisce una semplice prelazione. Occorre l’occupatio, accompagnata dall’animus possidendi, consistente in un’esplicita dichiarazione di annessione o nella volontà implicita in comportamenti concludenti, ad es., in manifestazioni di governo. Occorre anche che si tratti effettivamente di res nullius. Se la res è soggetta al principio del patrimonio comune dell’umanità o é destinata al soddisfacimento del principio di autodeterminazione di un popolo, l’occupatio non fa sorgere il diritto di sovranità territoriale.

Casi recenti di anarchia (come in Somalia), che si suppone producano l’estinzione dello Stato-organizzazione, non rendono il territorio res nullius.
La conquista deve essere tenuta distinta dalla debellatio, che consiste nella completa distruzione dell’apparato militare dell’avversario. Una volta debellato, lo Stato è alla mercé del debellante, che potrebbe procedere all’annessione per incorporazione.
Oggi la conquista non è più un modo d’acquisto della sovranità territoriale, poiché in contrasto con la norma sul divieto di aggressione: un’acquisizione territoriale frutto dell’uso della forza o dell’aggressione non è da considerare “legale”, rappresentando un illecito internazionale privo di effetti giuridici.

Ma cosa succede se la forza viene esercitata su autorizzazione delle Nazioni Unite, per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale? Potrebbe lo Stato debellante procedere all’annessione dello Stato debellato? 

A nostro parere, il principio di autodeterminazione dei popoli pone un limite difficilmente superabile.
La costituzione di un nuovo Stato nella comunità internazionale comporta automaticamente l’acquisto della sovranità sul territorio su cui lo Stato sorge. Anche tale acquisto può essere considerato a titolo originario, ma la problematica attiene alla formazione degli Stati piuttosto che a quella dei modi di acquisto della sovranità territoriale.
La cessione appartiene invece alla categoria dei modi di acquisto a titolo derivato. Il trasferimento del territorio e l’acquisto della sovranità territoriale hanno luogo con il consenso dello Stato cedente o, quantomeno, con la sua acquiescenza.
L’occupazione di un territorio non può produrre il trasferimento allo Stato occupante, a fronte della protesta del sovrano, anche se l’occupante si comporta animo domini.

Altrimenti si dovrebbe riconoscere effetto normativo (cioè di modo di acquisto della sovranità territoriale) al principio di effettività. È da respingere la tesi secondo cui il mero trascorrere del tempo possa comportare il trasferimento del territorio per una sorta di prescrizione acquisitiva, qualora il sovrano non se ne stia inerte.
È da ricordare che l’occupatio bellica non conferisce all’occupante un titolo per annettersi il territorio occupato.

Amministrazione del territorio separata dal diritto di sovranità territoriale

Un territorio può essere amministrato, in tutto o in parte, da uno Stato che non gode, sul territorio stesso, del diritto di sovranità territoriale. Il territorio sotto amministrazione altrui non può essere ancora sottoposto alla sovranità di alcuno Stato oppure appartenere ad uno Stato, che resta titolare del nudum ius.
Appartengono alla prima categoria i mandati: questi dovevano essere amministrati dalla potenza mandataria nell’interesse della popolazione locale ed erano distinti in tra categorie A, B e C. I mandati di tipo A erano da assimilare ai protettorati e divennero Stati indipendenti al termine della II guerra mondiale. I mandati di tipo B e C furono trasformati in amministrazioni fiduciarie in cui la potenza amministratrice amministrava il territorio nell’interesse della popolazione locale, allo scopo di avviare il territorio all’autonomia o all’indipendenza.

Mandati ed amministrazioni fiduciarie non esistono più, poiché tutti i territori interessati hanno raggiunto l’indipendenza. Esistono invece casi di territori amministrati, per periodi limitati di tempo e quindi in via transitoria, da parte di organizzazioni internazionali (ad es. l’Amministrazione transitoria delle Nazioni Unite per la Slavonia orientale). Tali amministrazioni si differenziano dalle vecchie amministrazioni fiduciarie e trovano la loro base in una risoluzione del Consiglio di Sicurezza, nel quadro, quindi, del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

I poteri conferiti sono molto ampi. Ad es. il Rappresentante Speciale del Segretario Generale per il Kosovo esercitava i poteri connessi alle funzioni legislativa, esecutiva e giudiziaria.
Le amministrazioni di territori altrui, più limitate geograficamente, ma per questo non meno intense delle precedenti, si riscontrano nella prassi meno recente. La Cina aveva concesso in affitto taluni territori alle potenze europee.
Amministrazione disgiunta dalla sovranità si ha anche nell’occupatio bellica.