La giurisdizione nella Costituzione

Funzione giurisdizionale, giudice ordinario, giudici speciali

L’art. 102 cost. pone il principio secondo cui “la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario”. Ma è vero anche che tale funzione è esercitata anche da altri giudici: ovvero il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa (art. 103 Cost.).

La nozione di giudice ordinario

Il giudice ordinario è colui il quale ha uno status definito dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Infatti, l’art. 108 Cost. specifica che “le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite dalla legge”.
Tale normativa è contenuta nel Testo Unico sull’ordinamento giudiziario (R.D. 30 gennaio 1941 n.12) che, oltre a individuare il giudice ordinario, ne determina l’istituzione, la nomina, l’inquadramento, la disciplina e pone le regole fondamentali di organizzazione degli uffici giudiziari.
Il tema dell’organizzazione della magistratura e degli uffici va distinto dal tema della funzione giurisdizionale che è regolata dalla legge processuale in senso proprio.

L’art. 1 del Testo Unico individua gli organi che esercitano le funzioni giurisdizionali in materia civile:

• il giudice di pace,
• il tribunale,
• la corte d’appello
• la Corte di Cassazione.

Il magistrato onorario, o giudice non togato, è soggetto esterno al ruolo organico della magistratura ordinaria. Infatti, se le nomine dei magistrati togati avvengono per concorso, quelle dei giudici di pace no.
L’art. 1 c.p.c. recita che la giurisdizione civile, salvo speciale disposizione di legge, è esercitata dai giudici ordinari, secondo le norme del presente codice.

Il divieto di istituzione di giudici speciali e le sezioni specializzate del giudice ordinario

L’art. 102 Cost afferma che “non possono essere istituiti giudici straordinari o speciali”. Possono, invece, istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per la trattazione di determinate materie. Il divieto di istituire giudici speciali opera, però, dall’emanazione della Costituzione in poi.

Pertanto, le giurisdizioni speciali sono:

• il Consiglio di Stato, nato come organo consultivo del governo e poi diventato (anche) organo giurisdizionale,
• la Corte dei Conti
• il Tribunale militare in tempo di guerra.

Le sezioni specializzate sono state istituite all’interno dei tribunali e delle corti d’appello: esse rappresentano una particolare conformazione della giurisdizione ordinaria con hanno specifiche competenze. Si faccia il caso della sezione lavoro e agraria. Il tribunale delle acque pubbliche è istituto presso talune corti d’appello ed è anch’esso una sezione specializzata: si occupa delle acque pubbliche e di gestione delle stesse.

Questa particolare composizione, di giudici togati affiancati da esperti con competenze in questione delle acque, si ripropone nel Tribunale supremo delle acque pubbliche, organo non dissimile dalla Corte di Cassazione e dal Consiglio di stato.
Ulteriori sezioni specializzate in materia di impresa sono quelle competenti in materia societaria, proprietà industriale, concorrenza e mercato.
Funge, poi, da sezione specializzata il tribunale per i minorenni istituito presso le sedi delle corti d’appello con funzione di giudice di primo grado; decide in merito all’esercizio della potestà genitoriale, sulla tutela e sulle amministrazioni patrimoniali.
I giudici straordinari (oggi vietati) sono stati istituiti, invece, per singoli casi o questioni come il Tribunale di Norimberga per i crimini nazisti.

La figura del giudice speciale e la garanzia di indipendenza

Tutti i giudici non classificabili come ordinari sono giudici speciali: giudici amministrativi (TAR e Consiglio di Stato), Corte dei Conti e commissioni tributarie.
Ci sono, poi, le giurisdizioni domestiche. Tra queste, quelle proprie di taluni ordini professionali. Il caso più frequente è il procedimento disciplinare, nei confronti di un avvocato con successiva, e eventuale, impugnazione del provvedimento del Consiglio dell’Ordine forense, innanzi la Cassazione.

L’art. 103, comma 1, Cost pone accanto al Consiglio di Stato gli altri organi di giustizia amministrativa. In tal senso la norma va coordinata con l’art. 125 Cost: “Nelle regioni sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado”. Di qui l’introduzione dei Tribunali amministrativi regionali, istituiti con legge 6 dicembre 1971, n. 1034; il Consiglio di Stato diventa giudice di appello delle sentenze di quest’ultimi.

Si concretizza così un doppio grado di giudizio. La regolamentazione della giurisdizione amministrativa è contenuta all’interno del Decreto Legislativo n. 104 del 2010. Il codice ha riorganizzato la preesistenza legislazione disegnando molti e nuovi istituti.
La Corte dei Conti è organo ibrido che, secondo l’articolo 100 cost, esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. È organo di controllo anche della finanza pubblica e della responsabilità connesse; ma anche organo giurisdizionale, poiché la materia della contabilità pubblica è stata da sempre attribuita alla sua giurisdizione esclusiva e non a quella del giudice ordinario.
L’art. 108 Cost. ribadisce l’indipendenza del giudice speciale; senza indipendenza, infatti, non può esserci funzione giurisdizionale.

Il giudice tributario

La disciplina del giudice tributario ha posto problemi di coordinamento con il testo costituzionale.
Oggi il sistema è fondato sull’attribuzione delle controversie tributarie tra fisco e contribuente ad uno specifico apparato giurisdizionale: le commissioni tributarie provinciali per il primo grado di giudizio e le commissioni tributarie regionali per il grado di appello. La Costituzione non menziona né delinea tali commissioni.

Pertanto, ci si chiede come potrebbero essere considerate una giurisdizione speciale. In verità, queste commissioni esistevano prima della Costituzione, quali organi tributario amministrativisti; organi di controllo nati dalla diffidenza storica nei confronti del giudice ordinario. La diffidenza del potere centrale del giudice ordinario aveva accentuato il ruolo di tali organi paragiurisdizionali. Questi hanno di fatto operato sempre su più questioni; per cui si è cominciato a parlare di giurisdizione tributaria attenuando il divieto di istituzione di nuovi giudici speciali dell’art. 102 Cost. Lo si è fatto lavorando sulla stessa disposizione transitoria e finale della Costituzione secondo cui “entro 5 giorni dall’entrata in vigore della Costituzione si proceda alla revisione degli organi speciali di giurisdizione”. C’è stato inoltre il benestare di alcune sentenze storiche della Corte costituzionale.

La giurisdizione tributaria, infine, e in linea generale questioni concernenti tributi di ogni specie e genere, cause in materie di imposte e tasse ed ha anche un proprio codice di rito.

Il Consiglio di Stato e gli altri giudici amministrativi

Il Consiglio di Stato nasce come organo ausiliario del governo, un consigliere del potere esecutivo. Si aggiunge in seguito una funzione giustiziale consistente nella risoluzione di controversie tra privati e pubbliche amministrazioni. Alla completa giurisdizionalizzazione si perviene successivamente.
L’art. 100 Cost. definisce il Consiglio di Stato “organo di consulenza giuridico amministrativa”.

Sarà poi l’art. 103 Cost. ad affermare in modo più pregnante la funzione pienamente giurisdizionale del Consiglio di Stato, specificando la sua definizione di giudice speciale.

Giurisdizione ordinaria e giurisdizione del giudice amministrativo

L’art. 113 comma 1 cost. precisa “contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa”.

Pertanto, la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti della p.a. è sempre garantita.
Vengono specificati due corollari: gli interessi legittimi non tollerano limitazioni di tutela (così come i diritti soggettivi) e tale tutela può essere distribuita tra organi di giurisdizione ordinaria e organi di giurisdizione amministrativa. La norma impone al legislatore di tutelare qualsiasi situazione giuridica contro qualsiasi pubblico potere.

Il comma 2 dell’art. 113 specifica, poi, che “tali tutele non possono essere escluse o limitate a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”. La tutela specificata nel primo comma viene qui notevolmente ampliata.
Infine, il comma 3 afferma che la legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione.

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

L’art. 103 cost afferma che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giurisdizione amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della p.a. degli interessi legittimi e, in particolare materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
Il riparto tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa è definito dal legislatore che stabilisce quando la giurisdizione su alcuni diritti soggettivi, non spetti al giudice ordinario, ma al giudice amministrativo.
Non è comunque sempre agevole distinguere tra l’una e l’altra situazione soggettiva; nella stessa controversia il privato può essere portatore sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi (in tal caso è più semplice individuare un solo giudice competente).