La soluzione delle controversie internazionali e l’accertamento del Diritto

La Corte Internazionale di Giustizia e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite

In merito a questa tipologia di rapporti sorgono due aspetti: il primo riguarda la litispendenza, cioè la contemporanea presenza della questione di fronte alla corte e al Consiglio di sicurezza, il secondo riguarda, invece, la competenza della Corte a pronunciarsi sulla legittimità delle risoluzioni del Consiglio. Può accadere che una controversia sia deferita alla Corte internazionale di giustizia e nello stesso tempo sia portata dinanzi il Consiglio di sicurezza, affinché questi prenda le misure del caso e sul presupposto che la controversia riguardi minacce alla pace e alla sicurezza. La situazione di contemporanea pendenza della questione dinanzi alla Corte e al Consiglio è un potenziale conflitto, che diventa attuale se i due organi decidono in maniera differente. La Corte ha osservato come non esista disposizione nella Carta delle Nazioni Unite che precluda alla Corte stessa di rendere la sentenza qualora il Consiglio sia contemporaneamente investito della questione. La Corte ha infatti osservato nell’affare degli ostaggi detenuti a Teheran  che non esiste alcuna irregolarità nel caso di contemporaneo esercizio delle funzioni da parte dei due organi.

D’altra parte, la litispendenza non è disciplinata dal diritto internazionale al fine di impedire che due organi decidano, anche in termini contrastanti, sulla stessa questione. Però il conflitto allo stato potenziale esiste e non può essere soluzione sufficiente quella secondo cui consiglio e Corte si collocano su piani diversi, il primo è un organo politico il secondo è un organo che giudica secondo diritto e che comunque i meccanismi di natura politica e  quelli di natura giuridica sono complementari. Tra l’altro potrebbe esserci una sfasatura temporale, poiché mentre il Consiglio delibera velocemente, i tempi della Corte sono più lunghi. Questo rende difficile risolvere il conflitto facendo ricorso al criterio della opportunità. Non mancano tuttavia esempi in cui i due organi abbiano agito in maniera non conflittuale. La questione dei rapporti tra Consiglio e Corte ha trovato soluzione nel quadro dello Statuto della Corte penale internazionale.

Diversa questione è se la Corte internazionale di giustizia sia competente a conoscere la validità delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza. La Corte non si è finora pronunciata sul punto, pur ricordando  in un paio di pareri consultivi, che le proposte volte ad attribuire alla corte il potere di interpretare la Carta delle Nazioni Unite non furono accolte. Nel caso Bosnia Erzegovina c. Jugoslavia la Corte rifiutò di giurisdicere sulla questione relativa alla validità di una risoluzione del Consiglio del 1991, che imponeva I’ embargo nei confronti di tutto il territorio della ex Jugoslavia, incluso quello della Bosnia-Erzegovina, affermando che essa non rientrava nell’oggetto della sua competenza. Dovendo il Consiglio rispettare il diritto internazionale, parte della dottrina ritiene che alla corte, purché ne sussista competenza non sia inibito pronunciarsi sulla validità di alcune risoluzioni. Naturalmente la Corte non si potrà pronunciare su determinazioni che riguardano questioni politiche.

I poteri del Consiglio di Sicurezza

Il Consiglio di sicurezza è un organo politico e come tale non può svolgere funzioni giurisdizionali, che la Carta delle Nazioni Unite affida alla Corte internazionale di giustizia. tuttavia esercita funzioni di natura non giurisdizionale nel campo della soluzione di controversie internazionali. Il Consiglio può essere attivato da qualsiasi membro delle Nazioni Unite, dal Segretario Generale o dalla stessa assemblea generale in caso di controversie la cui continuazione sia suscettibile di mettere in pericolo pace e sicurezza internazionale. Il Consiglio ha potere di inchiesta, esso può fare indagini in merito a qualsiasi controversia allo scopo di determinare se la sua continuazione possa mettere in pericolo pace e sicurezza internazionale.

Più concretamente, il Consiglio può invitare le parti a risolvere pacificamente la controversia secondo i metodi dell’articolo 33 della carta. Se l’invito del Consiglio non è accolto, esso può suggerire un metodo specifico tenendo conto che le controversie giuridiche dovrebbero essere risolte dalla Corte internazionale di giustizia. Qualora la controversia sia sempre pendente, nonostante i metodi suggeriti dal Consiglio, le parti sono obbligate a deferire di nuovo al consiglio. Questi può raccomandare il ricorso a un altro metodo di soluzione della controversia o anche entrare nel merito raccomandando una soluzione concreta.

La giurisdizione penale internazionale

La repressione dei crimini internazionali pur essendo internazionalmente prevista è rimasta per lungo tempo affidata ai soli tribunali interni. Ad esempio ai tribunali di Norimberga e di Tokyo. I tribunali penali internazionali sono una novità abbastanza recente. Sono stati istituiti, con risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, due tribunali internazionali ad hoc: uno per giudicare i crimini commessi nella ex Jugoslavia e l’altro per giudicare i crimini commessi in Ruanda durante il conflitto interetnico del 1994. Il primo con sede all’Aia, è competente a giudicare le infrazioni gravi alla Convenzione di Ginevra del 1949, le violazioni alle leggi e alle consuetudini di guerra, il genocidio e crimini contro l’umanità.

Il tribunale per il Ruanda ha per oggetto solo crimini commessi durante la guerra civile, come il genocidio e crimini contro l’umanità. È disposto, per entrambi i tribunali, un doppio grado di giurisdizione in quanto è possibile l’appello contro la sentenza della camera di prima istanza. Questi due tribunali hanno giurisdizione concorrente con i tribunali di diritto interno, che abbiano competenza a perseguire i colpevoli dei crimini commessi nella ex Jugoslavia o in Ruanda. Tuttavia i due tribunali hanno giurisdizione prioritaria, nel senso che, possono avocare il caso in qualsiasi stadio del processo che si svolge di fronte a un tribunale interno. Questi tribunali erano destinati a e cessare le loro funzioni entro il 2014; in realtà quello del Ruanda ha cessato di funzionare nel 2015 quello per l’ex Jugoslavia nel 2016. Per evitare che i crimini restino impuniti è stata creata una struttura più agile, il Meccanismo internazionale residuale per i tribunali penali, comprensivo di due sezioni, una per i crimini di competenza del tribunale per il Ruanda e l’altra per i crimini di competenza del tribunale per l’ex Jugoslavia. Entrambi questi tribunali hanno competenze limitate.

La Corte penale internazionale ha invece struttura permanente e ha carattere universale. Il suo statuto è stato adottato a Roma nel 1988, l’Italia ha proceduto all’ adattamento al Trattato istitutivo della Corte penale internazionale mediante ordine di esecuzione del 1999 e solo nel 2012 ha provveduto ad adottare la legge con cui si dispone l’adeguamento con procedimento ordinario. La Corte penale internazionale è una struttura complessa formata da 18 giudici, un procuratore e un ufficio di cancelleria. C’è una sezione di appello, una sezione di primo grado e una sezione preliminare. In ciascuna di queste sezioni le funzioni sono svolte dalle Camere. Vi possono essere più camere preliminari e camere di primo grado ma solo una camera d’appello. I giudici sono eletti dall’Assemblea degli Stati parti. Il procuratore è eletto a scrutinio segreto dalla stessa assemblea. Lo statuto non ammette riserve. La Corte ha giurisdizione sui seguenti crimini: genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra, aggressione. La Corte non ha giurisdizione prioritaria come i tribunali  per la Jugoslavia e il Ruanda, rispetto ai tribunali nazionali. La sua competenza è fondata sul principio di complementarietà: la Corte giudica solo nei casi in cui un tribunale nazionale non intenda o sia effettivamente incapace di svolgere correttamente l’indagine o di iniziare il processo. Il principio accolto è quello secondo cui chi ha commesso un crimine internazionale non può godere di impunità. I casi in cui può intervenire la Corte penale internazionale sono disciplinati dallo Statuto ma ciò non toglie che possano crearsi conflitti di giurisdizione. Nel primo caso troviamo il ritardo dei procedimenti e la mancanza di imparzialità da parte dei Tribunali interni, nel secondo caso il collasso delle strutture statali e la mancanza di un sistema giudiziario. La Corte può giudicare solo quando il crimine sia commesso da un cittadino di uno Stato parte o di uno Stato non parte che abbia accettato la sua giurisdizione con una dichiarazione ad hoc oppure quando il crimine sia commesso nel territorio di uno Stato parte o di uno Stato non parte che abbia effettuato la suddetta dichiarazione di accettazione della giurisdizione. In ogni caso la Corte ha giurisdizione solo per i crimini commessi dopo l’entrata in vigore dello Statuto, si rispetta il principio del giudice precostituito per legge, regola invece derogata nel caso di tribunali penali internazionali istituiti prima della Corte penale internazionale.

Un procedimento dinanzi alla Corte può essere messo in moto da uno Stato parte, dal Consiglio di sicurezza o dal procuratore cui spetta il potere di condurre le necessarie indagini. Gli Stati sono spesso restii a mettere in moto un procedimento internazionale, qualora i loro interessi non siano strettamente coinvolti. Il Consiglio può adire la Corte quando lo Stato nel cui territorio il crimine sia stato commesso non è parte dello Statuto o la persona accusata non sia cittadino di uno Stato parte, venendo praticamente a supplire alla mancanza di giurisdizione universale della Corte. Inoltre il Consiglio può bloccare l’inizio del procedimento o sospenderne  la prosecuzione per 12 mesi, rinnovabili. Nel momento in cui uno Stato diventa parte dello statuto può dichiarare di non accettare la giurisdizione della Corte per i crimini di guerra commessi dai suoi cittadini o sul suo territorio per un periodo di 7 anni a partire dall’entrata in vigore dello Statuto nei suoi confronti. La dichiarazione può essere fatta anche per un periodo inferiore ed essere revocata in qualsiasi momento. La clausola non significa che i cittadini di uno Stato che abbia effettuato la dichiarazione siano conservati immuni, lo Stato infatti dovrà giudicare eventuali crimini commessi da questi. Il bilancio della Corte penale nei primi 13 anni di esistenza è magro. Nonostante siano commessi molti crimini internazionali la Corte è riuscita ad emettere la sua prima sentenza nel 2012 a fronte di un costoso iter. Altri procedimenti sono in corso.

L’internazionalizzazione della funzione giurisdizionale in materia penale ha prodotto nuove figure che si discostano da quelle già esaminate. Il Consiglio di Sicurezza con una risoluzione del 2000 prevede la creazione in Sierra Leone di un tribunale speciale indipendente avente giurisdizione in materia di crimini contro l’umanità, crimini di guerra e altre violazioni gravi del diritto internazionale. La Corte Speciale per la Sierra Leone non è assimilabile né ai tribunali ad hoc né alla Corte penale internazionale. Si tratta di una corte mista e l’istituzione della Corte è frutto di un accordo stipulato tra Sierra Leone e Nazioni Unite. Ma la giurisdizione della Corte è radicata nell’ordinamento giuridico di Sierra Leone e da questo trae fondamento.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea

L’ordinamento dell’Unione Europea si avvale di un sistema di controllo giurisdizionale molto sofisticato, che assomiglia ai sistemi giurisdizionali di diritto interno. La Corte di giustizia dell’Unione Europea è un’istituzione unica che comprende diversi organi giurisdizionali: la Corte di giustizia, il tribunale e i tribunali specializzati. Alla categoria dei tribunali specializzati appartiene il tribunale della funzione pubblica.

La Corte di Giustizia ha sede a Lussemburgo invece il tribunale unificato dei brevetti ha sede a Parigi con sezioni distaccate a Londra e Monaco di Baviera. Le differenze strutturali tra giurisdizione dell’Unione e giurisdizioni internazionali sono le seguenti: tranne il caso in cui la Corte eserciti una competenza arbitrale, episodio una controversia tra gli Stati membri che le sia stata deferita mediante compromesso, la giurisdizione dell’Unione Europea ha natura obbligatoria, è caratterizzata dal doppio grado di giurisdizione ed è aperta anche ai ricorsi individuali. La Corte di giustizia si compone di un giudice per Stato membro ed è assistita da 11 avvocati generali. Nelle cause in cui lo statuto ne richieda l’intervento, l’avvocato presenta le sue conclusioni, ovvero un parere motivato sulle questioni che la Corte è chiamata a decidere, prima della fine della procedura, ma non prende parte alla Camera di consiglio e quindi non partecipa all’adozione della sentenza. La durata del mandato di giudici e avvocati è di 6 anni. Anche il Tribunale è composto da un giudice per Stato membro. Dinanzi al tribunale le funzioni dell’avvocato generale sono svolte da uno dei giudici, il quale non prende parte alla decisione. Al tribunale è data competenza a conoscere in primo grado tutti i ricorsi. La competenza a titolo pregiudiziale è attualmente  esercitata solo dalla Corte di giustizia. Contro le sentenze del Tribunale è comunque ammesso il ricorso alla Corte per i soliti motivi di diritto.

Le controversie in materia di impiego tra personale e unione sono devolute al tribunale della funzione pubblica. Avverso le sentenze del Tribunale della funzione pubblica è ammesso ricorso al tribunale. La corte e nei limiti indicati anche il tribunale, sono competenti in materia di: legittimità degli atti dell’Unione che abbiano natura vincolante e non siano raccomandazioni o pareri. Il ricorso è volto ad annullare l’atto. Legittimati attivamente sono gli Stati membri, il Consiglio, la Commissione e il Parlamento europeo. Corte dei Conti, Bce e Comitato delle Regioni hanno una legittimazione più limitata: possono proporre ricorso solo per le loro prerogative. Anche le persone fisiche e giuridiche possono presentare ricorso. È un contenzioso tipico del diritto amministrativo interno, infatti i vizi per cui può essere attivato sono: violazione di forme sostanziali, incompetenza e violazione dei trattati. Altro ambito in cui sono competenti è il cosiddetto ricorso in carenza. Anche in questo caso si tratta di un tipico ricorso di diritto amministrativo volto ad accertare una omissione dell’organo e indurre l’organo ad agire, infatti può essere presentato solo quando l’organo abbia obbligo di agire e non un mero potere discrezionale, può essere proposto da Stati membri o dalle istituzioni dell’Unione. Inoltre sono competenti per l’inadempimento del TUE e TFUE ovvero per il giudizio di infrazione. La Commissione e gli Stati membri possono iniziare un procedimento contro lo Stato membro per violazione degli obblighi derivanti dai Trattati. Lo Stato membro soccombente è obbligato a prendere i provvedimenti necessari per l’esecuzione della sentenza. Qualora esso non adempia può essere iniziato un nuovo giudizio di infrazione. Lo Stato inadempiente può essere condannato dalla Corte a pagare una somma forfettaria o una penalità di mora. Inoltre hanno competenza a titolo pregiudiziale. Tale ultima competenza è garante della applicazione del diritto dell’Unione all’interno degli Stati membri.

Il diritto dell’Unione deve essere applicato dal giudice interno con la conseguenza che può essere sollevata, dinanzi a un tribunale interno, una questione relativa all’interpretazione dei trattati o all’interpretazione o validità di un atto dell’Unione. Qualora la questione sia sollevata innanzi al tribunale contro la cui decisione è ammesso ricorso, il giudice può rinviare la questione alla giurisdizione dell’Unione. Qualora invece si tratti di giurisdizione di ultima istanza il giudice ha l’obbligo di procedere al rinvio. Il giudice a quo è obbligato a decidere la controversia conformandosi alla soluzione data dal giudice dell’Unione. In  Italia il rinvio pregiudiziale è stato esperito da Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei Conti. Infine entrambi sono competenti in merito all’azione in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Legittimati attivi sono le persone fisiche o giuridiche e gli Stati membri. Legittimati passivi sono le istituzioni dell’Unione. Sono azioni per danni causati dalle istituzioni dell’Unione o dei suoi agenti. La Corte di giustizia ha anche competenza riguardo i pareri che possono essere chiesti da consiglio, Commissione, Parlamento o da uno Stato membro. Qualora la corte si esprima negativamente l’accordo non può essere concluso, in questo caso il parere ha un’efficacia che va oltre il mero carattere consultivo.

Le controversie in materia commerciale

Le controversie di carattere commerciale sono risolte nell’ambito della Organizzazione mondiale del commercio OMC, con un sistema autosufficiente. La maggior parte degli Stati membri della comunità internazionale è membro di questa organizzazione, tale sistema è diventato quasi universale, anche l’Unione Europea è membro. Il sistema di soluzione delle controversie è regolato dall’ intesa sulle norme e sulle procedure che disciplinano la soluzione delle controversie. Essa è contenuta in un allegato all’accordo di Marrakech e quindi, ha natura vincolante. Gli organi competenti a definire le controversie tra Stati hanno vari poteri.

La struttura del OMC consiste in una conferenza ministeriale che si riunisce ogni due anni, un consiglio generale che si riunisce quando necessario e un segretariato nonché un direttore generale. Gli organismi addetti alla funzione contenziosa sono i Panels, costituiti di volta in volta e l’organo di Appello permanente, composto da 7 membri, che siedono a titolo individuale e sono eletti dall’organo per la soluzione delle controversie. I panels sono composti da 3 persone, possono essere formati anche da 5, se le parti così concordano. Mentre nell’organo di Appello fanno parte persone di forte competenza di diritto e di commercio internazionale i panels hanno una composizione tecnica e possono includere anche persone appartenenti a una pubblica amministrazione, ma non cittadini degli Stati parti della controversia, salvo accordo contrario. Prima della costituzione del panel le parti della controversia debbono esperire una fase obbligatoria di consultazioni che vengono avviate a richiesta di una parte. Se entro 60 giorni dalla data di ricezione della richiesta di consultazione la controversia non è risolta la parte che ha presentato reclamo può chiedere l’istituzione di un panel per la risoluzione della stessa. L’istituzione del panel è un diritto della parte che ha presentato il ricorso Dinanzi al panel si apre una procedura contenziosa; il panel invia una relazione interinale alle parti che possono effettuare specifica osservazioni. Successivamente le parti possono essere di nuovo udite e il panel adotta la soluzione definitiva. Il terzo, membro del OMC che abbia un interesse alla questione sottoposta al panel può presentare comunicazioni scritte. La relazione viene trasmessa al DSB, ovvero l’organo per la soluzione delle controversie. La relazione è definitivamente adottata dal DSB e acquista effetti vincolanti, tranne che la parte soccombente non intenda proporre appello oppure che il DSB decida per consensus di non adottare la relazione.

L’organo di Appello esamina la relazione del panel solo sotto il profilo di legittimità, non entra nel merito. Può confermare modificare o annullare le conclusioni. Solo le parti della controversia possono partecipare alla fase contenziosa dinanzi l’organo di appello, i terzi possono proporre memorie o scritti. Anche la relazione dell’organo di appello viene esaminata dal DSB. Una volta che il DSB adotti la relazione del panel o dell’organo di appello la fase contenziosa è conclusa. Si apre quella di esecuzione. Questa ha luogo sotto l’egida del DSB che può assegnare alla parte soccombente un termine ragionevole per adempiere. Se questa non adempie l’altra parte può chiedere al DSB l’autorizzazione ad adottare contromisure, consistenti nel sospendere l’applicazione di concessioni o altri obblighi derivanti dallo Statuto della OMC. Anche l’irrogazione di una contromisura può essere oggetto di controversia . la decisione interpretativa è presa con maggioranza dei due terzi dei membri della OMC. Le caratteristiche del sistema della OMC sono da individuare nella rapidità delle decisioni, nell’intervento degli organi dell’organizzazione, nella relazione dei panels e dell’organo di appello. Il sistema OMC non ha eliminato ogni unilateralismo, nel senso che spesso le parti adottano delle sanzioni in esecuzione delle misure decise dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.