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La tutela dell’indipendenza statale e delle organizzazioni internazionali nell’ordinamento degli Stati esteri

L’immunità degli organi stranieri

Le attività poste in essere dall’individuo-organo, nell’esercizio delle sue funzioni, non sono attività proprie dell’individuo, ma dello Stato di cui esso è organo e per cui agisce. L’attività è quindi imputata allo Stato, tranne che venga commesso un crimine internazionale, nel qual caso l’atto non solo è imputato allo stato, ma è proprio anche dell’individuo-organo.
Ogni Stato ha diritto di pretendere che la condotta tenuta dai suoi organi sia considerata come attività dello Stato e non come attività individuale. Si tratta di immunità funzionale o organica dell’individuo-organo; tuttavia il diritto internazionale consente allo Stato territoriale di disconoscere l’immunità funzionale in casi ben determinati, in particolare quando l’organo abbia commesso un crimine internazionale.

A parte la commissione di crimini internazionali, l’individuo-organo è tutelato dalla immunità funzionale, a questa si accompagna anche un’immunità di natura personale per gli atti che lo stesso compie al di fuori delle proprie funzioni. Le due immunità sono comunque distinte: la prima copre gli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni e non viene meno anche quando l’organo cessa dalla carica; quella personale copre gli atti commessi al di fuori delle funzioni e termina con il cessare della carica.
La qualifica di organo dello Stato deve essere determinata in base all’ordinamento interno dello Stato per cui l’organo agisce.
I capi di Stato, oltre a godere dell’immunità funzionale come qualsiasi altro organo dello Stato, beneficiano delle stesse immunità personali degli agenti diplomatici quando si trovano all’estero.

La Corte Costituzionale francese, nel caso Gheddafi, dopo avere affermato che il terrorismo non poteva essere qualificato come crimine internazionale, ha stabilito la non sottoponibilità a giudizio di Gheddafi poiché questi, in quanto capo di Stato, godeva di immunità secondo il diritto internazionale. Si è quindi riaffermata la regola dell’immunità dalla giurisdizione penale dei capi di Stato in carica, che invece non spetta più quando il capo dello Stato cessi dalla sua funzione.
Per i capi di governo dovrebbero valere le regole predisposte per i capi di Stato.

Per il ministro degli affari esteri, la Corte internazionale di giustizia ha stabilito che esso gode dell’immunità completa dalla giurisdizione penale tanto per gli atti a titolo privato quanto per quelli ufficiali, purché si tratti di ministro in carica. L’immunità è strumentale allo svolgimento delle funzioni che gli spettano e sussiste anche qualora sia stato commesso un crimine internazionale: viene meno solo se l’individuo è sottoposto a giudizio da parte di un tribunale internazionale, come quello per l’ex Iugoslavia o per la Corte Penale Internazionale (CPI).

Qualora l’individuo-organo ponga in essere attività clandestine in territorio altrui, l’immunità funzionale viene di regola disconosciuta, tranne che si tratti di agenti diplomatici, i quali godono di immunità processuale durante il periodo in cui svolgono la loro missione.
La questione dell’immunità degli organi dello Stato è attualmente oggetto di studio da parte della Commissione del diritto internazionale in vista di una sua possibile codificazione.
Lo Status dei corpi di truppa all’estero, che vi si trovino con il consenso dello Stato territoriale, è disciplinato dal diritto convenzionale; sul punto il diritto consuetudinario è incerto.

Secondo una teoria accolta da alcune decisioni di Corti nazionali, lo Stato territoriale dovrebbe astenersi in ogni caso dall’esercitare la propria giurisdizione; altra corrente di pensiero afferma che lo Stato territoriale sarebbe soltanto tenuto a tollerare l’esercizio, da parte dello Stato della bandiera, delle funzioni relative al mantenimento della disciplina e all’amministrazione interna del corpo, ma che nessun’altra forma di immunità dovrebbe essere riconosciuta.
Nei rapporti tra più contingenti presenti in territorio estero, ciascuno è assoggettato alla legge della propria bandiera. Tale principio, però, può essere assunto a criterio di giurisdizione soltanto quando si tratta di disciplinare fatti e rapporti che restano all’interno del contingente e non può assicurare un riparto di giurisdizione quando si tratti di rapporti che interessano più contingenti, poiché il fatto o il rapporto ha una ripercussione all’esterno. In tal caso sarebbe necessario stipulare un accordo ad hoc.

Gli agenti diplomatici

La potestà d’imperio dello Stato all’interno del proprio territorio incontra alcune limitazioni a seguito dell’instaurazione di relazioni diplomatiche con altri Stati. Per assicurare il normale svolgimento delle attività diplomatiche il diritto internazionale generale stabilisce alcuni privilegi e immunità a favore degli agenti diplomatici. A disciplinare questo ambito è la Convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche, ratificata in Italia con l. 804/ 1967.
L’individuo-organo riceve le funzioni diplomatiche tramite una procedura, definita accreditamento, che presuppone il gradimento dello Stato territoriale e si perfeziona con la presentazione delle lettere credenziali rilasciate dal Capo di Stato accreditante al Capo di Stato accreditatario. È tuttavia ammissibile una procedura semplificata.

Inviolabilità dei locali della missione diplomatica

I locali nei quali ha sede la missione diplomatica sono inviolabili. Gli organi dello Stato territoriale (agenti di polizia, ufficiali giudiziari) non vi possono penetrare, se non con il consenso del capo della missione. Non è consentito procedere a perquisizioni, requisizioni o sequestri, l’inviolabilità si estende anche ai mezzi di trasporto e alla corrispondenza ufficiale della missione. Il principio ora esposto si esprime con la locuzione di “extraterritorialità della missione diplomatica”.

Naturalmente, però, la sovranità del territorio su cui si trova la sede diplomatica appartiene allo Stato accreditatario e non allo Stato accreditante. Lo Stato territoriale ha inoltre il dovere di prendere tutte le misure appropriate per proteggere la missione da ogni intrusione o danneggiamento e da qualsiasi altra cosa che possa turbare la pace. Non esiste una consuetudine internazionale universale sull’asilo diplomatico. Una persona che trovi rifugio nella missione diplomatica di uno Stato estero e ricercata dalla giustizia locale non può essere arrestata, tranne che il capo missione esprima il proprio assenso.

Inviolabilità personale dell’agente diplomatico

Lo Stato territoriale deve astenersi dall’esercitare misure coercitive nei confronti dell’agente diplomatico straniero il quale non può essere sottoposto ad arresto. Grava sullo Stato territoriale il dovere di adottare tutte le misure appropriate per prevenire ogni attentato o offesa alla persona, libertà o dignità dell’agente diplomatico.

Immunità dell’agente diplomatico dalla giurisdizione locale

Gli agenti diplomatici, oltre all’immunità funzionale, hanno un’immunità dalla giurisdizione dei tribunali dello Stato presso cui sono accreditati, in relazione agli atti da essi compiuti come persone private. Pertanto l’immunità per gli atti privati vale solo finché durano le funzioni diplomatiche.
Si tratta di immunità di natura meramente processuale, con la conseguenza che l’agente può essere sottoposto alla giurisdizione dello Stato, presso cui è accreditato, terminata la missione per gli atti compiuti nella sua privata capacità. È di carattere sostanziale, quindi perdura anche dopo la cessazione delle funzioni, l’immunità funzionale per gli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni; si tratta di atti che non sono propri dell’agente diplomatico, ma sono imputabili allo Stato accreditante.

In materia penale l’immunità dell’agente diplomatico è piena; non può essere assoggettato a processo in nessun caso. Se si rende responsabile di reati in base alla legge locale, potrà essere dichiarato dallo Stato territoriale persona non grata, con la conseguenza che lo Stato accreditante lo dovrà richiamare o dovrà porre fine alle sue funzioni presso la missione.
Anche in materia civile ed amministrativa gli agenti beneficiano di immunità dalla giurisdizione dei tribunali locali. Ci sono alcune eccezioni: ad es. un’azione relativa ai rapporti giuridici connessi a una professione liberale.
Da un punto di vista strettamente giuridico, titolare del diritto soggettivo all’immunità non è il diplomatico, ma lo Stato accreditante; da ciò consegue che solo lo Stato accreditante può, ove lo ritenga opportuno, rinunciare all’immunità dei suoi agenti diplomatici dalla giurisdizione locale.

Immunità fiscale

L’agente diplomatico è esente dalle imposte dirette personali. L’esenzione non copre le imposte indirette, ma tale esenzione è spesso accordata come condizione di favore. Nel caso in cui uno Stato nomini come agente diplomatico un cittadino dello Stato accreditatario, tale persona non gode né dell’immunità fiscale né dell’esenzione dalla giurisdizione, altrimenti si creerebbe una situazione contraria ad ogni criterio di giustizia. La Convenzione di Vienna specifica, infatti, che questa tipologia di agente diplomatico gode dell’immunità giurisdizionale e dell’inviolabilità solo per gli atti ufficiali compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, gode cioè della sola immunità funzionale e non di quella personale.

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I consoli

Se l’agente diplomatico rappresenta lo stato accreditante nelle relazioni internazionali con lo Stato accreditatario, il console svolge funzioni tipiche dell’amministrazione dello Stato d’invio all’interno dello Stato territoriale. La Convenzione di Vienna del 1963 sulle Relazioni consolari, ratificata in Italia nel 1969, è in larga misura codificativa del diritto consuetudinario. Tra le funzioni emergono quelle relative al rilascio di passaporti e documenti di viaggio ai cittadini dello Stato d’invio, alla salvaguardia dei loro interessi nelle successioni mortis causa aperte nello Stato di residenza, alla trasmissione di atti giudiziari. I consoli agiscono come notai e come ufficiali di Stato civile e sono competenti a risolvere le questioni marittime in materia di rapporti tra capitano ed equipaggio delle navi battenti bandiera dello Stato d’invio.

La rappresentanza internazionale dello Stato d’invio non è del tutto estranea alla funzione consolare, ma è limita alla promozione delle relazioni commerciali, economiche, culturali e scientifiche. I locali consolari sono inviolabili, come anche archivi e documenti consolari. Ai consoli non spettano le immunità degli agenti diplomatici; spetta la sola immunità funzionale e l’inviolabilità dell’archivio consolare. I consoli non possono essere arrestati tranne che per reati gravi o comunque a seguito di una decisione dell’Autorità Giudiziaria. Negli altri casi, la privazione di libertà può essere attuata solo con sentenza definitiva. I trattati consolari possono estendere le immunità e i privilegi dei consoli. Anche il console può svolgere le sue funzioni solo col consenso dello Stato di residenza e può essere dichiarato persona non grata.

Le organizzazioni internazionali

Dibattuto in dottrina è se alle organizzazioni internazionali spetti l’immunità dalla giurisdizione, sia per il processo di cognizione che per quello di esecuzione. Questo perché, a differenza degli Stati, non esistono per tali organizzazioni convenzioni a livello regionale o universale che ne disciplinano il trattamento nello Stato del foro. In genere si provvede con la stipulazione di strumenti ad hoc per ogni organizzazione, il più delle volte sono stabiliti i c.d. accordi di sede nei quali vengono disciplinate anche le immunità giurisdizionali.

La Carta delle Nazioni Unite dispone che l’organizzazione gode, nel territorio di ciascuno dei suoi membri, di privilegi e immunità necessari per il conseguimento dei suoi fini. La Corte Suprema olandese ha stabilito che tale immunità non poteva venire meno neppure in caso di gravi violazioni del diritto internazionale (l’affare si riferiva ai crimini commessi dai serbo-bosniaci nella città di Srebrenica).Per quanto riguarda le istituzioni specializzate delle Nazioni Unite, esiste la Convenzione generale sui privilegi e immunità degli istituti specializzati. Per la soluzione delle controversie di lavoro tra Enti internazionali e funzionari dell’Ente stesso, esistono i tribunali interni all’Ente, ad es. il Tribunale del contenzioso amministrativo delle Nazioni Unite, il Tribunale Amministrativo dell’OIL.
Secondo alcuni l’immunità delle organizzazioni internazionali trova fondamento nell’estensione analogica della norma consuetudinaria sull’immunità dalla giurisdizione degli Stati; secondo altri esisterebbe un’autonoma norma di diritto internazionale consuetudinario che esenterebbe le organizzazioni dalla giurisdizione dei tribunali interni.

Una terza opinione ricava l’immunità dalla personalità giuridica ed internazionale di tale organizzazione. Seguendo questa impostazione, un’opinione intermedia attribuisce l’immunità solo alle organizzazioni più importanti, come le Nazioni Unite. Vi è infine un’opinione contraria alle precedenti secondo cui le organizzazioni non godono dell’esenzione dalla giurisdizione. L’immunità dovrebbe essere convenzionalmente stabilita e sarebbe valida solo nei confronti degli Stati parti del trattato istitutivo. Oppure si afferma che l’immunità può essere concessa, attraverso una legge ad hoc, dall’ordinamento statale a prescindere dall’ordinamento internazionale.

La prassi è incerta e si ricava dalla giurisprudenza dei tribunali interni. La Corte internazionale di giustizia si è espressa a favore della personalità di tali organizzazioni, senza pronunciarsi sulla questione dell’immunità. Più incerto è il contenuto dell’immunità in quanto, mentre gli Stati esplicano funzioni di carattere generale, le organizzazioni espletano solo quelle determinate dal trattato istitutivo.
La nostra giurisprudenza, in merito alle immunità delle organizzazioni, non ha seguito un pensiero univoco. La Cassazione, nel 1979, ha riconosciuto al Centro Internazionale Alti Studi Agronomici Mediterranei l’immunità, ricavandola da un’applicazione analogica della norma valevole per gli Stati esteri; in un altro caso, ha riconosciuto l’immunità ricavandola dalla personalità internazionale dell’Ente e da un’autonoma norma di diritto consuetudinario.

La Corte di Cassazione nel 1999 ha seguito la teoria intermedia. Dopo avere affermato che la soggettività internazionale degli Stati è incomparabile a quella delle organizzazioni internazionali, ha specificato che bisogna determinare caso per caso se queste ultime godano dell’immunità. L’incertezza può essere colmata solo da norme scritte. In altre sentenze la Corte Suprema statuisce che l’immunità deve derivare o da una norma pattizia o da una norma di diritto interno.
Occorre procedere con cautela: se fosse certa l’esistenza di una norma di diritto internazionale consuetudinario in materia di immunità dalla giurisdizione, gli Stati non sentirebbero la necessità di inserire una norma ad hoc negli accordi di sede. Pertanto, qualora si debba accertare l’esistenza o meno di una immunità, occorre esaminare l’accordo di sede che, in quanto diritto convenzionale, deroga la consuetudine internazionale; in mancanza di un accordo di sede, è da ritenere che non si possa andare oltre l’applicazione analogica della norma consuetudinaria relativa all’immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione.

Ne consegue, dunque, che l’immunità andrebbe affermata solo in relazione a quelle funzioni che rientrano nella sfera pubblicistica dell’Ente. Ciò vale anche per l’immunità dall’esecuzione, nonostante c’è tendenza a sottrare a misure esecutive tutti i beni dell’organizzazione, in quanto sia difficile distinguere i beni al servizio delle funzioni dell’Ente da quelli che non lo sono.
In materia di rapporti di lavoro una disciplina convenzionale che sottraesse la cognizione della lite ai nostri tribunali sarebbe in contrasto con l’art. 24 Cost..

La tesi negazionistica è fatta propria anche dalla Corte d’Appello dell’Aja che non ha accordato l’immunità dalla giurisdizione all’Ufficio Europeo dei Brevetti in una controversia di impiego con il personale. Generalmente gli Stati membri delle organizzazioni dispongono presso l’organizzazione stessa di una rappresentanza permanente diretta da un capo missione e di cui fanno parte altri funzionari di rango diplomatico. I privilegi e le immunità di queste persone sono disciplinati nell’accordo di sede stipulato tra organizzazione internazionale e Stato ospite.

I funzionari delle organizzazioni internazionali

Essi godono della sola immunità funzionale, limitatamente agli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni; non godono, invece, secondo il diritto internazionale generale, di immunità e privilegi di natura personale (ad es. immunità dalla giurisdizione penale per gli atti commessi al di fuori delle loro funzioni). Generalmente questi vengono accordati ai funzionari di rango più elevato. Ai funzionari dell’UNIDO (Organizzazione per lo Sviluppo Industriale delle Nazioni Unite) viene accordato lo stesso trattamento dei diplomatici.

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Fonti normative:

  • Convenzione dell’ Aja del 1907
  • l.5/2013
  • art. 395 c.p.c.
  • Sent. Corte Costituzionale 238/2014
  • art. 2 Costituzione
  • l. 163/2014
  • art. 21 Convenzione ONU
  • Convenzione di Vienna del 1961 ratificata in Italia con la l. 804/1967
  • Convenzione di Vienna del 1963
  • art. 24 Costituzione