Nel sistema istituzionale dell’UE la nozione di istituzione è riservata solo a quelle originarie.
Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono state conferite dai Trattati; infatti, il TUE specifica che sul piano dei rapporti tra le istituzioni è fondamentale che si rispetti il principio delle competenze di attribuzione che il Trattato stesso sancisce in relazione all’azione dell’UE in quanto tale. Ed è proprio nelle attribuzioni conferite a ciascuna istituzione, da esercitare secondo le procedure, condizioni e finalità previste dai Trattati, si riflette l’equilibrio istituzionale.
L’altro principio (consacrato nel TUE, ma di origine giurisprudenziale) che governa i rapporti tra le istituzioni è quello di leale cooperazione. In prima istanza, la Corte lo ha desunto dal dovere di cooperazione con le istituzioni dell’UE imposto ai singoli Stati membri, affermando l’esistenza di un corrispondente obbligo di leale cooperazione tra le istituzioni stesse. Tale principio non impone solo di rispettare le attribuzioni rispettive, ma autorizza anche la messa in atto di procedure che permettono di assicurare il buon svolgimento del processo decisionale.
Tra le istituzioni originarie (elencate nell’art. 13 TUE) vi rientrano: il Consiglio europeo, il Consiglio dell’Unione europea, il Parlamento europeo e la Commissione.
Ciascuna di essa partecipa al processo decisionale dell’UE orientando, attraverso le proprie specifiche funzioni, la vita e gli indirizzi politici dell’UE.
Il Consiglio Europeo
Il Consiglio EU (art. 15 TUE) riunisce i capi di Stato o di Governo degli Stati membri insieme al Presidente della Commissione. Per composizione e funzioni è l’istituzione di carattere più politico dell’Unione. Il TUE gli attribuisce una generale competenza a dare all’UE gli impulsi necessari allo sviluppo e a definire gli orientamenti e le priorità nelle politiche generali.
Spettano al Consiglio europeo le decisioni istituzionali di maggior sensibilità politica riguardanti la vita dell’UE. Inoltre, propone o nomina le cariche più rilevanti non affidate direttamente alla competenza degli Stati membri; decide gli aspetti importanti della composizione e del funzionamento di altre istituzioni; ha la responsabilità principale in materia di revisione dei Trattati o di modifica di talune delle loro disposizioni; prende decisioni di rilievo politico per la membership dell’UE.
Anche se il TUE esclude che il Consiglio EU eserciti funzioni legislative, alcune delle sue attribuzioni non sono prive d’impatti sull’azione legislativa delle istituzioni. Spetta, ad es., al Consiglio EU definire gli orientamenti strategici della programmazione legislativa dell’UE nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Con l’inserimento tra le istituzioni elencate all’art. 13 TUE, il Consiglio europeo vede completare la sua parabola istituzionale iniziata semplicemente come riunioni dei capi di Stato o di Governo. Queste sono poi divenute regolari sotto, proprio, la denominazione di Consiglio europeo e avvengono ad incontri periodici (tre all’anno).
Anche se viene inserito nel sistema istituzionale dell’UE, non viene meno la distinzione tra il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione europea.
Mentre del Consiglio dell’UE fanno parte i rappresentanti dei singoli Governi degli Stati membri, il Consiglio EU è composto dai capi di Stato o di Governo degli Stati membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. Il primo è l’istituzione che rappresenta i governi degli Stati membri ed è composto da un ministro competente per Stato membro, con riferimento alla materia trattata (i ministri dell’Agricoltura fanno parte del Consiglio che delibera in materia di politica agricola comune).
La presidenza del Consiglio europeo spetta ad un Presidente eletto dallo stesso, a maggioranza qualificata, per un mandato di 2 anni e mezzo e rinnovabile una volta.
Tale organo si pronuncia per consensus, salvo eccezioni. Si tratta di un processo decisionale di gruppo, che ha come obiettivo quello di raggiungere una decisione consensuale, che non sia, quindi, solo l’espressione dell’accordo tra la maggioranza dei partecipanti, ma che integri nella decisione anche le obiezioni della minoranza. In sostanza si potrebbe definire un accordo generalizzato su una determinata questione.
Il Consiglio europeo ha la rappresentanza esterna dell’UE per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune (salve le attribuzioni dell‘Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza).
Il Consiglio (o Consiglio dell’Unione europea o Consiglio dei ministri)
La veste ordinaria che assume la riunione dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri è quella del Consiglio dell’UE (art. 16 TUE). Il TUE sintetizza il suo ruolo sottolineando che tale Consiglio esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio, le funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento (in base alle condizioni stabilite nei Trattati).
Il Consiglio dell’Unione europea è lo snodo istituzionale attraverso cui passano tutte le decisioni formali su cui si muovono la vita istituzionale e l’azione quotidiana dell’UE. È il Consiglio, infatti, il protagonista principale dell’esercizio del potere decisionale a livello europeo. È compito suo, in collegamento col Consiglio EU di cui prepara i lavori, fornire a questo gli indirizzi politici e definire gli orientamenti generali; gli spettano le decisioni istituzionali non riservate al Consiglio EU; insieme al Parlamento EU esercita l’attività legislativa. E ancora, in seno al Consiglio viene assicurato il coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri e, attraverso la funzione di conclusione degli accordi internazionali dell’UE e la gestione della politica estera comune, detiene la titolarità effettiva del potere estero.
Quindi, è formato da un rappresentante di ciascuno Stato a livello ministeriale; ha la funzione legislativa, di bilancio, di definizione delle politiche, di coordinamento. La Presidenza del Consiglio è esercitata a turno dagli Stati membri per sei mesi, in base a un ordine paritario individuato dal Consiglio stesso, ad eccezione del Consiglio affari esteri (che compete all’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza).
Le formazioni del Consiglio sono:
- Consiglio “Affari Generali”: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio; prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito (in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione);
- Consiglio “Affari esteri”: elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza di tale azione.
Non costituisce una vera formazione del Consiglio, anche se è composto dai ministri delle finanze, l’Eurogruppo (ufficializzato da un apposito Protocollo allegato ai Trattati). L’Eurogruppo, infatti, si limita a prevedere che i ministri degli Stati membri in cui la moneta è l’euro si riuniscano a titolo informale insieme alla BCE ed alla Commissione, per discutere di questioni attinenti alle responsabilità specifiche che condividono in materia di moneta unica.
Un ruolo significativo è stato assunto anche dal Consiglio ECOFIN, cui partecipano i ministri dell’economia e delle finanze.
La preparazione delle deliberazioni del Consiglio viene ulteriormente perfezionata in seno al Comitato dei Rappresentanti permanenti degli Stati membri a Bruxelles, il COREPER, cui compete una valutazione anche politica dei nodi rimasti aperti a livello di gruppo tecnico.
La regola di voto è diventata, in alcuni casi, la maggioranza qualificata, mentre la maggioranza semplice rimane la regola per l’adozione del regolamento interno e delle decisioni di procedura. Quanto all’unanimità, si è ridotto l’ambito di applicazione poiché è notevolmente aumentato il numero degli Stati che fanno parte dell’Unione europea; tale modalità, infatti, resta confinata alle sole decisioni politicamente più sensibili (ad esempio quelle riguardanti il settore della PESC).
Ulteriori formazioni (affari esteri, affari generali ed ECOFIN) sono: Giustizia e affari interni (GAI); Occupazione, politica sociale, sanità e consumatori; Competitività; Trasporti, telecomunicazioni ed energia; Agricoltura e pesca; Ambiente; Istruzione, gioventù e cultura.
