L’organizzazione e l’ordine giuridico del mercato del lavoro

L’assetto dei servizi per l’impiego e lo stato di disoccupato

Con il d.lgs 150/15 è stato assegnato un ruolo fondamentale nella gestione dei servizi per l’impiego all’ANPAL, centro di coordinamento della rete dei servizi per le politiche del lavoro.
Tale rete è costituita anche dalle strutture regionali, l’INPS, l’INAIL (con competenze in materia di reinserimento lavorativo di persone con disabilità), Agenzie private per il lavoro, ecc.
Il Ministero del lavoro definisce le linee di indirizzo e gli obiettivi annuali delle politiche attive, ed è ovviamente necessario assicurare l’esistenza dei Centri per l’impiego aperti al pubblico, oltre ai servizi di politica attiva rivolti a tutti i residenti italiani. Devono inoltre essere predisposte attività di orientamento, ausilio e avviamento alla formazione per il lavoro.

I servizi per l’impiego devono essere garantiti ai disoccupati (soggetti privi di impiego che danno immediata disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa e partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro).
È bene precisare, però, che per beneficiare di tali misure, è necessario, da parte dei lavoratori, lo svolgimento di una serie di oneri e obblighi, dai quali deriva l’erogazione di prestazioni da parte dei servizi per l’impiego. Tale situazione viene definita di “condizionalità” e si concretizza nel fatto che i soggetti interessati alle misure delle politiche attive/passive sono tenuti a registrarsi telematicamente al “portale nazionale” e sulla base delle informazioni fornite, gli utenti verranno assegnati ad una “classe di profilazione”.

Questi soggetti, per confermare lo status di disoccupati vengono poi convocati dai Centri per l’impiego, entro 60 giorni, per stipulare un “patto di servizio personalizzato”, un accordo per la definizione di un piano di azione individuale all’interno del quale sono contenute tutte le azioni da fare per l’inserimento o il reinserimento nel mondo del lavoro.
Nel patto è necessario riportare la disponibilità del disoccupato a accettare un’offerta di lavoro congrua.

L’offerta di lavoro “congrua” è definita in tal modo grazie a dei parametri stabiliti dal Ministero del Lavoro, in base: alle competenze già maturate, alla distanza dal domicilio, alla durata della disoccupazione e all’ammontare della retribuzione offerta per quel lavoro.
La non comparizione o la non accettazione dell’offerta, preclude la possibilità di fruire degli ammortizzatori sociali.

Gli strumenti operativi per l’incontro tra domanda e offerta: in particolare , le “banche dati”

Fondamentale l’importanza di un luogo telematico tendenzialmente unitario, dove convergono richieste e offerte di lavoro e dove il disoccupato possa registrarsi. Si avverte, anche a livello europeo, l’importanza della tecnologia per lo scambio di dati: nell’EURES vi è un servizio informativo e di orientamento sul mercato del lavoro nella UE, per favorire la mobilità geografica dei lavoratori.

In ambito nazionale, invece, c’erano vari portali come il SIL (servizio informatico lavoro), poi sostituito dalla BCL (borsa continua del lavoro). Inoltre anche l’INPS ha istituito una “banca dati” di coloro che ricevono trattamenti previdenziali o altri sussidi o indennità pubbliche, nella quale sussistono tutti i dati disponibili e le informazioni utili.
L’obiettivo è lo scambio di informazioni tra servizi per l’impiego ed enti previdenziali.
Nel 2013 è stato rinnovato tutto il sistema informativo.

L’accesso al mercato del lavoro della gente di mare, dei lavoratori dello spettacolo e in agricoltura

Il collocamento della gente di mare riguarda i lavoratori marittimi disponibili a prestare lavoro a bordi di navi italiane o per conto di un armatore. L’attività di arruolamento è gestita dagli uffici di collocamento della gente di mare.

Ruolo importante è svolto dagli “enti bilaterali”, costituiti ad iniziativa di una o più associazioni nazionali degli armatori e dei lavoratori marittimi, che sono autorizzati a svolgere l’attività di intermediazione e lo svolgimento di tutti gli adempimenti.
Per i lavoratori dello spettacolo, l’Ufficio speciale dei lavoratori dello spettacolo è stato abrogato, uniformando le procedure di assunzione a quelle degli altri settori.

Per i lavoratori agricoli era stato previsto un sistema di norme per il collocamento adesso quasi completamente modificato e abrogato.

Il c.d. collocamento dei disabili

Vi sono alcune categorie che meritano particolare attenzione, tra cui i disabili.
Con la legge n.68/1999 è stato posto l’obiettivo di promuovere l’inserimento e l’effettiva integrazione delle persone disabili nel mondo del lavoro attraverso servizi di sostegno e di collocamento mirato.
Con quest’ultima accezione si intendono quelle misure tecniche finalizzate ad una valutazione adeguata delle persone con disabilità e delle loro capacità lavorative al fine di inserirle nel posto adatto, attraverso anche forme di sostegno.
Possono richiedere l’iscrizione nelle liste di collocamento “obbligatorio” le persone disabili non occupate: tra loro ci sono gli invalidi civili (incapacità ridotta del 45%), invalidi del lavoro, sordomuti e ciechi.

Tutti i datori di lavoro (pubblici e privati) sono tenuti ad avere alle proprie dipendenze lavoratori appartenenti a queste categorie in misura diversificata a seconda della dimensione dell’azienda. Per i datori di lavoro che occupano da 15 a 35 persone tale obbligo sorge solo quando vi sia una “nuova assunzione”, per esempio il passaggio di personale a seguito di un’operazione societaria (ad esempio: trasferimento d’azienda, cessione o fusione).
I criteri per l’accertamento dello stato di invalidità si basano sul profilo socio-lavorativo e sulla diagnosi funzionale nonché sulla valutazione della documentazione medica preesistente (redatta dalle istituzioni pubbliche).

Inoltre, l’art.5 della legge 68/1999 stabilisce che gli obblighi di assunzione di disabili e di categorie equiparate devono essere rispettati a livello nazionale.
L’avviamento al lavoro dei disabili può essere attuato mediante convenzioni stipulate tra datori di lavoro.
Ovviamente ai lavoratori di questa particolare categoria si applica il trattamento economico e normativo previsto da leggi e contratti collettivi, e vige il principio di parità di trattamento. Inoltre il datore di lavoro non può chiedere prestazioni non compatibili con le minorazioni del disabile.

Se viene riscontrata una situazione di aggravamento che impedisca la prestazione lavorativa, il disabile ha diritto a un periodo di sospensione non retribuito, fino a che la situazione persista. È stato potenziato il sistema di controlli per evitare l’abuso di ricorsi all’istituto dell’esonero totale o parziale dell’obbligo di assunzione dei disabili.
Infatti i Centri per l’impiego hanno l’obbligo di comunicare alle competenti Direzioni territoriali del lavoro il mancato rispetto delle quote di riserva o dei vincoli previsti dalla disposizione in materia di esoneri.

Il lavoro dei cittadini non appartenenti all’Unione Europea

Per quanto riguarda il lavoratore extracomunitario, vi sono delle norme speciali in tema di collocamento, rinvenibili nel “Testo unico sull’immigrazione” (d.lgs 286/1998). Ovviamente, per poter accedere e lavorare nel territorio italiano è necessario che il soggetto abbia diritto ad un permesso di soggiorno regolare; per ottenerlo è necessario attivare un lungo percorso burocratico volto all’accertamento della sussistenza di tutti i requisiti.

L’ingresso per motivi di lavoro subordinato e autonomo richiede il rispetto delle quote massime di stranieri ammessi dal territorio dello Stato italiano annualmente, mediate il c.d. “decreto flussi d’ingresso” e i criteri per determinare tali flussi sono individuati nel documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri predisposto dal Presidente del Consiglio.
Per ottenere l’autorizzazione al lavoro, è necessario che il datore di lavoro si attivi presso la Prefettura e presenti allo sportello unico per l’immigrazione una richiesta nominativa di nulla osta al lavoro; deve poi presentare documentazione idonea relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero e la dichiarazione di impegno nella comunicazione di ogni variazione del rapporto di lavoro.

Una volta ottenuto il permesso di soggiorno, i lavoratori extracomunitari hanno diritto a un trattamento economico e normativo pari a quello dei lavoratori comunitari, e nel caso di interruzione del rapporto lavorativo, il soggetto ha diritto a essere iscritto nelle liste di collocamento.

Il lavoro sommerso: le coordinate del tema

Una parte consistente delle relazioni di lavoro si instaura al di fuori delle regole e della disciplina protettiva e di tutela del diritto del lavoro. Questi tipi di relazioni lavorative prendono il nome di “lavoro sommerso, nero, irregolare”. C’è una varietà cospicua di fenomeni appartenenti al lavoro sommerso e perciò si comprendono le difficoltà di impostare politiche e modelli di contrasto del fenomeno.

Vi è, quindi, un processo quasi sperimentale che deve fare i conti con un contesto complesso e stratificato.
La certezza è che tali fenomeni devono essere costantemente osservati e perseguiti, dato che essi possono ledere i diritti, le libertà e la dignità delle persone, solidarietà fiscale, oltre che la libera concorrenza tra le imprese.
La Commissione Europea specifica che

“sommersa è qualsiasi attività retribuita di per sé lecita ma non dichiarata alle autorità pubbliche, tenendo conto delle diversità dei sistemi giuridici vigenti negli Stati membri”

Segue: Tecniche e modelli di intervento per il contrasto e la prevenzione del lavoro sommerso

Possiamo delineare tre tecniche e modelli di intervento.
Il primo tipo è diretto e impostato all’intensificazione delle attività ispettive degli organi di vigilanza e all’inasprimento delle sanzioni. Il secondo tipo è promozionale, diretto e finalizzato ad agevolare la regolarizzazione delle attività non dichiarate, inducendo i datori di lavoro ad osservare le leggi e i contratti collettivi. Infine, il terzo tipo consiste in una serie di interventi, indiretti e variegati: flessibilizzazione dei rapporti di lavoro e semplificazione delle procedure di avviamento al lavoro.

Per quanto concerne le misure dirette, sono previsti contratti di riallineamento, definiti anche “accordi di gradualità” che prevedevano un’applicazione graduale dei contratti collettivi nazionali di lavoro da realizzare entro un certo numero di anni. Tale “riallineamento retributivo” si fondava su un sistema concertativo di scambio tra aziende, sindacati e autorità pubbliche (ad esempio: INPS).

Nel 2001 tale tecnica del riallineamento viene messa da parte e ci si inizia a concentrare sull’impresa, riconoscendo al datore di lavoro incentivi fiscali e contribuitivi nel caso lo stesso effettui una “dichiarazione spontanea” circa la sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare col un proprio dipendente. Tuttavia questo modello ha mostrato limiti operativi.
Nel 2006 si apre una nuova fase: si prescrivono numerose misure al fine di contrastare il lavoro nero e migliorare il livello di sicurezza e salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro. Tra le novità si introducono gli “indici di congruità” che rapportano la qualità dei servizi e beni prodotti dalle imprese con la quantità delle ore necessarie per produrli.

Nel 2008 si assiste ad un “reset” di alcune iniziative in materia di sommerso: per esempio verrà abrogata la previsione sugli indici di congruità. Infatti, in questo periodo, gli interventi legislativi saranno maggiormente mirati al miglioramento finanziario e fiscale, per esigenze contabili di riduzione del debito pubblico; ciò a causa della presenza della recessione economica particolarmente grave nel nostro Paese.
Le politiche adottate dal 2011 ad ora si concentrano maggiormente sui profili ispettivi e sanzionatori. In ambito penale va menzionato il reato legato allo sfruttamento della manodopera: il “caporalato” (art.603 bis c.p.)

Tale fattispecie si realizza nei casi di reclutamento di manodopera allo scopo di destinarla al lavoro presso terzi in condizioni di sfruttamento, approfittando dello stato di bisogno dei lavoratori, oppure nelle ipotesi di utilizzazione, assunzione e impiego di manodopera sottoponendo i lavoratori a condizioni di sfruttamento e approfittando del loro stato di bisogno. Tuttavia va segnalata anche la tendenza alla depenalizzazione di alcuni reati attinenti al diritto del lavoro, come il reato di omesso versamento delle ritenute previdenziali.
Negli ultimi anni, oltre all’approccio repressivo della lotta al sommerso, c’è una tendenza innovativa volta ad incentivare l’emersione e quindi la regolarizzazione dei rapporti di lavoro subordinati regolari.

Le attività ispettive

Le ispezioni sul lavoro rappresentano un’attività fondamentale del sistema delle garanzie dei diritti del lavoratore. Si tratta di controlli amministrativi, svolti da funzionari pubblici, finalizzati alla prevenzione e all’osservanza delle norme della legislazione sociale, dei contratti collettivi di lavoro e della disciplina previdenziale.

Tale attività è attribuita all’Ispettorato Nazionale del Lavoro, la cui funzione principale è il coordinamento della vigilanza in materia di lavoro, contribuzione e assicurazione obbligatoria.
Inoltre esso definisce tutte la programmazione ispettiva e le specifiche modalità di accertamento, dettando linee di condotta e linee di carattere operativo per il suo personale. I poteri ispettivi consistono in procedimenti di tipo istruttorio, finalizzati all’acquisizione di elementi di fatto e di diritto e in procedimenti di tipo sanzionatorio, con lo scopo di ripristinare le condizioni di legalità.

Un ruolo fondamentale è occupato dal d.lgs. 124/2004 e dal d.lgs. 149/2015 che hanno riformato e razionalizzato l’intero assetto dei servizi ispettivi e ridefinito alcuni poteri già esistenti in capo agli organi di vigilanza, oltre a attribuirne nuovi. Le ispezioni comprendono anche controlli in materia di previdenza sociale, igiene e sicurezza del lavoro. Gli ispettori possono visitare ogni parte dei luoghi di lavoro, tranne quei locali che non sono collegati all’esercizio dell’azienda, sebbene possano comunque ispezionarli nell’ipotesi in cui vi sia sospetto che in quei luoghi si compiano comunque esercizi lavorativi in violazione della legge.

In ambito penale, la prescrizione obbligatoria che l’organo ispettivo emette ogniqualvolta si ravvisino gli estremi di reato di natura contravvenzionale in materia di lavoro, consiste nell’emanazione di direttive per rimuovere o far cessare la violazione. Il trasgressore, per beneficiare dell’estinzione del reato, deve adempiere a tali direttive entro un termine stabilito e successivamente pagare una somma pecuniaria, di natura amministrativa.

In ambito amministrativo, assume rilievo la contestazione di illecito amministrativo, che comporta una sanzione pecuniaria e, se da ciò derivi un di inadempimento, ci sarà un’ordinanza-ingiunzione. In primo luogo si ha la diffida precettiva, un atto amministrativo con cui si ordina al datore di lavoro di regolarizzare inosservanze sanabili.
Se vi è adempimento, l’importo della sanzione è minimo.
Inoltre la diffida è condizione di procedibilità per la contestazione dell’illecito amministrativo. In secondo luogo c’è la diffida accertativa (per crediti patrimoniali) che consegue all’accertamento di violazione da cui risultino somme spettanti ai lavoratori.

Il datore di lavoro può adempiere, corrispondendo le somme direttamente al lavoratore, oppure promuovere entro 30 giorni la conciliazione. Decorso questo termine e fallita la conciliazione, la diffida acquista “valore di accertamento tecnico” con efficacia di titolo esecutivo. In terzo luogo sussiste la disposizione che è un atto emanato dagli ispettori i quali possono integrare le norme generiche in materia di lavoro con un loro apprezzamento discrezionale, obbligatorio ed immediatamente esecutivo per il datore di lavoro.

Infine, la conciliazione monocratica è un meccanismo, invece, finalizzato alla soluzione conciliativa di eventuali infrazioni e riguarda sostanzialmente i diritti patrimoniali del lavoratore, quando vi sia un mancato rispetto degli obblighi retributivi e contributivi.
Tra gli obiettivi dell’autorità ispettiva vi è sicuramente il contrasto al lavoro “sommerso” prevedendo l’applicazione della “maxisanzione” contro il lavoro nero, nel caso di mancata comunicazione dell’instaurazione del rapporto di lavoro.
Altro strumento essenziale è la sospensione dell’attività, adottato quando si accerti l’impiego di personale non risultante dalla documentazione in misura pari o superiore al 20% del totale.